这一时期，南京国民政府对农村信用社实施的监管战略是富有成效的。一方面，南京国民政府推行的一系列措置，有效地约束了各地各级农村信用社及其社员的行为，大大减少了农村信用合作社因私立秩序状态造成的严重损失。曾时常发生的挪用贷款、不按时清偿贷款本息、妨害信用合作社社务等丧失信用甚至是犯罪的行为较少出现，即印证了这一点。另一方面，国民政府对农村信用社实行的监管战略，使乡村合作金融市场的能力得以显著增强，极大地助推了农村金融领域的制度创新，使农业金融顺利实现由传统向现代的转型，富有现代意义的金融组织农村信用合作社由此走上有序发展轨道。至1937年抗战爆发前，全国各地农村信用社，无论是社数、社员人数还是股金积累数，都呈稳步增长之势，对猖獗的高利贷形成了明显的冲击，有效地缓解了农村金融枯竭、农民生活困苦的局面，刺激了农村经济的复苏。正如曾任江西省合作事业管理处处长的熊在渭所言：“救济贷款，虽仅百余万元，而农民恢复生业之速，有令人难以置信者” [9] 4。

　　 （三）农村信用合作社的国家专制状态：1937～1949年

　　 农村信用合作社的国家专制状态肇始于抗战的爆发。1937年卢沟桥事变后，因抗战及“戡乱”的需要，国民政府决定实行战时统制主义经济政策，对农村信用合作事业严加管制，最终将农村信用合作社由制度可能性边界曲线上的国家监管状态推向国家专制状态。

　　 早在抗战前夕，国民政府就开始了以行政命令管制农村信用合作事业的步伐。一方面，国民政府命华洋义赈会等民间团体将农村信用社事务全部移交实业部合作司， 由此实业部合作司将所有的合作社纳入其管控范围;另一方面，国民政府通令，凡国统区农村信用合作社， 不管是由公办团体创办还是由民间私人机构兴办， 均须到所辖区域政府部门按照规定程序履行登记手续。这样，农村信用社全部纳入到全国统一的行政系统中。

　　 随着抗战的爆发与形势的不断发展， 国民政府更是强化了对农村信用合作社事业的管制。 从国民政府大政方针来看，为最大限度集中人力、物力、财力，服务于抗战，1939年1月，国民党中央通过并推行《加紧推进合作事业案》，紧接着，国民参政会又通过《强化合作运动案》。两案的相继通过与推行，为国民政府对农村信用合作事业实施战时统制提供了政策条件。 从相关规章制度来看，1938年实业部改为经济部后，对《合作金库规程》予以修订，拟建立全国统一严密的合作金库系统， 对农村信用社资金严加控制。次年，为契合抗战及新县制的需要，国民政府通过行政院对外公布《县各级合作社组织纲要》，要求农村信用社必须与新县制配合。1945年经济部又修正颁布了《合作社法施行细则》。这样，国民政府对农村信用合作社的战时统制有了法律的助推。 从管理部门来看，1938年，经济部（前称实业部）将农村信用社相关事务交予下级部门农林司单独管理。次年，国民政府又下设合作事业管理局，作为管理合作事务的最高机关， 同时各省各市各县分设合作事业管理处， 以强化对农村信用合作社的层层管理与计划指令。1942年，在合作事业管理局的主持下，一份详密的全国农村合作事业三年计划出台， 合作事业管理局要求各地各级管理处遵照该计划严格贯彻执行，保证完成计划任务。四年后，该局再次制定五年计划，要求各地遵照执行，进一步强化了对农村合作社的指导。从农村信用合作社体系来看，为密切配合抗战，1940年，行政院推行新县制，并要求各地合作社设置应与行政区划相一致，逐层设立县联合社、乡（镇）合作社、保合作社（每保一社），甚至要求每家每户必须有一社员。这样，农村就普遍设立了乡镇合作社单元， 这些合作社单元整体上构成了一种特殊的战时体系，服务于新县制的推行。农村信用合作社战时统制功能的不断强化， 让这一时期的政府监管由激励型监管走向抑制型监管， 最终将农村信用合作社置于制度可能性曲线的国家专制状态。

　　 诚然，战时状态下，农村信用合作社作为一市场主体，面临着系统性的风险，政府对于农村信用合作社实施管制以规避风险是有必要的，但是，过度的监管只会导致高昂的成本与低下的效率， 不幸的是国民政府践履了这一极端。 国民政府利用国家专制强权将农村信用合作运动与新县制的推行捆绑在一起，致使农村信用合作社发展路径偏移，渐趋异化，极大地影响了信用社功能的正常发挥。农村信用社经济功能日趋弱化，已不再是独立的金融组织，而是日益演变为国民政府以行政力量推动的为巩固国民党政权、加强战时社会控制的工具。这是人们不愿意看到的，一些地方，“佃户采取集体反抗行动”，以示抗争国民政府的战时乡村社会控制。 [10] 不仅如此，国家专制也导致了利益集团的滋生，他们利用国家权力谋取私利，为实现个人利益最大化而不惜践踏国家利益与民众利益。这种现象对于抗战爆发后处在国家专制状态下的农村信用合作社来说，屡见不鲜。农信社工作人员与地主豪绅相勾结，“合作社和农会亦多被富户和土劣掌握”。 [11] 47 如在农贷之贷粮业务上，工作人员与地主豪绅暗中联合“囤积居奇，借以牟利，而于粮食管理上，反贻狡猾以利机会”。 [12] 即便是贷出粮食，工作人员也是优先将粮食尤其是质优者贷给地主豪绅或向自己行贿之人，而对农民则“大斗进小斗出”，且“对收回之粮食的色泽、品种、颗粒都十分考究， 但贷出给农民时便是低劣之谷”。 [13] 可见，利益集团的出现让农村信用合作社由救济农民的金融合作组织异化为剥削农民的新式工具。毋庸置疑，国家专制状态下，农民对国民政府推行的农村信用合作运动彻底绝望，农村合作金融事业最终走向失败。

　　 三、结论

　　 完全的自由主义政策，不可能使农村信用社事业健康地发展;同样，极端的战时统制主义政策，也只能给农村信用社事业带来损失。在新比较经济学的坐标系中，重新审视近代农村信用合作社的制度变迁，自1923年至1927年，由于北洋政府实力孱弱，政府对农村信用合作社无力管控，政府缺位造成的监管空缺使农村信用社处于制度可能性曲线的私立秩序状态，犹如丛林战争。私立秩序状态的无序与混乱，致使北洋政府时期农村信用合作社未能取得尽如人意的绩效，暴露出种种问题，在一定程度上阻碍了农村金融的健康发展和农村经济的复苏。1927年，南京国民政府成立，与北洋政府的孱弱截然不同，南京国民政府实现了政治上的统一，作风强势，凭借国家力量悉力推行农村信用合作社制度创新，南京国民政府的积极参与将农村信用合作社由制度可能性曲线的私立秩序状态推向国家监管状态。这种国家监管状态推动了农村信用合作事业的健康与快速发展，至1937年农村信用合作社以“星星之火燎原之势”遍及全国各地，有效地缓解了农村金融枯竭的局面。1937～1949年，国民政府实行战时统制主义经济政策，对农村信用合作社严加管制，农村信用合作社进入制度可能性曲线的国家专制状态。长达12年的国家专制状态致使农村信用社组织异化，发展路径偏移，农村信用社事业陷入了低效率甚至是无效率，最终落得愈加衰败的结局。

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