其实，土地发展权的权利归属只有两种可能性，归国家或者归土地所有权人。由于我国城市土地的所有者是国家，因此不管选择哪种，城市土地的发展权最终都是属于国家。那么，主要的分歧就集中在农村集体土地的发展权归属问题。本文对于土地发展权归属问题的归纳和分析，也主要聚焦于农村集体土地的发展权。根据《土地管理法》的要求，目前，集体土地被征收时按原用途补偿，也就是说，我国实际上等同于实行农村集体土地发展权归国。这种政策，赞成方和反对方都存在，至于理由，亦有从不同视角出发的不同观点。
　　土地发展权独立与否是一些学者判断权利归属的一个依据。杨明洪等（2004）[6] 、刘明明（2008）[12] 认为土地发展权不具备完全独立性，是土地所有权的组成部分，并将此作为农村集体土地发展权应归所有权人（即农村集体）所有的判断依据。张期陈等（2010）[16] 认为土地发展权是土地产权束中可分离但不可完全分割的部分，并剖析了土地发展权中“权”字的含义，认为该“权”指的是农村集体享有的权利而非国家政府带有行政性质的权力。
　　但是，也有很多学者没有提到或者不认同两者之间的联系，而从其他视角解释了他们判定权利主体的依据。
　　认为农地发展权应归国有的学者中，胡兰玲（2002）[3] 、陈柏峰（2012）[7] 认为土地发展权是独立的，但没有将其独立性作为归属于国家而不是所有权人的判断依据。陈柏峰借鉴孙中山《三民主义》中的观点，认为土地增值包括自力增值和外力增值，更改用途所带来的增值是社会共同努力的结果，属于外力增值 ，不应由所有权人私人独享。张良悦（2007） [19] 没有明确指出土地发展权是否独立，他认为政府应该拥有转换土地用途的控制权，否则农民受短期利益诱惑，会过度出让土地，并造成严重的生态问题和粮食、就业、社会保障问题。
　　认为农地发展权应归私有的学者中，刘国臻（2007）[4] 承认土地发展权的独立性，在他早期的研究 中，强调对原土地增加投入但使用性质不变的发展权归农村集体，而使用性质改变的仍归国家，总体偏向归国的思想，但是，后期的研究[10] 中，强调土地发展权的私权性，认为国家的角色是政治组织而不是市场主体，因此农村集体土地的发展权应该全部归私。他指出，由于我国两种不同所有权的土地存在明显的地域界限，因此不会产生类似于英国由于土地区位不同而导致的不国有就不公平现象。但是，他的这种观点，没有考虑农村集体土地范围内的区位不均等可能带来的不公平，亦有不全面之处。王海鸿等（2007）[11] 直接指出，土地发展权是否独立或附属于土地所有权的问题与土地发展权是否归属于土地所有权人无关，他认为，农地发展权应该归私，并且是归属于农民而不是农村集体，否则易造成主体虚位和权力寻租，而且，农民的承包经营权有效期长，具备准所有权的性质，因此，权利主体为农民是最合适的。
　　其实，农村集体土地发展权归国还是归私的分歧原因在于研究者从不同的侧重点分析问题，主张归国的学者往往看重公平的原则，而主张归私的学者则注重效率、保护权利，他们认为国家的介入是混淆了行政主体权力和市场主体权利的关系。
　　5 土地发展增益的分配方式
　　土地发展增益如何分配直接关系到国家政府、地方政府、农村集体和农民个人的真实收益情况，是实践中的重要问题。综合了目前已有的研究，大多数学者虽然在权利归属问题上因为对公平或效率有不同的侧重而存在分歧，但是在增益分配上又往往希望两者兼顾。
　　赞成农村集体土地发展权归国的学者中，张良悦（2007）[19] 将土地发展增益分为两部分，认为土地用途改变带来的收益应归土地所有者（这与周诚（2003）[18] 的观点相悖），经济发展带来的收益应归社会公众，主张虽然发展权归国，但发展增益不通过政府而直接分配给不同主体。但是他的分配方式可能会因难以分清两部分利益而较难操作。陈柏峰（2012）[7] 分析了英国和美国权益分配的实质，认为英国先通过将发展权收归国家获得大部分土地发展增益，再通过公共财政调节，实现增益的社会共享，而美国则通过发展权的私有化将土地发展增益强制分配给所有发展权拥有者，实现增益的社会共享，两者殊途同归。我国目前的模式与英国类似，且应继续坚持，但是因为自身的发展特色，需要从总的发展收益中分配部分给没有被征地机会（也就是土地用途无法更改又没有发展增益补偿）的农民，或者增加土地发展权补贴，或者建立农村社会风险基金，通过再分配实现增益的社会共享。
　　赞成农村集体土地发展权归私的学者中，杨明洪等（2004）[6] 提倡使用“片区综合补偿价”，即体现土地区位价值的市场评估价。万磊（2005） [21] 认为政府应对土地发展权所有者征税。刘明明（2008）[12] 指出，由于农地区位不同，农地所有者实现土地发展权的机会不均等，要对没有实现发展权机会的农民给予补偿，这与陈柏峰的再分配思路相似。张期陈等（2010）[16] 首先批判了归国派（如陈柏峰）将土地发展增益归功于城市化、进而要求全社会共享增益的观点，他们认为，若把所有国民经济活动纳入一个系统中整体看待，则系统中各成员所有分享的是全部的城市化收益，而非仅仅农地发展增益，否则，农民的收益被分享了，农民却又分享不到城市中的各项保障和利益，也是不公平的。张期陈等建议政府作为行政权力主体，利用政策规定农地数量的利用上限，防止农村集体或个人因追逐增益而过度开发农地的行为。以上学者中，除了杨明洪外都认为应当在归私的基础上进行调节或限制，这是他们想在保障效率同时兼顾公平的思想体现。

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