摘 要：低丘缓坡开发利用正在浙江省苍南县如火如荼地开展。低丘缓坡开发利用是破解经济建设和社会发展用地瓶颈的一项重要举措，如何正确处理土地资源开发与生态环境保护的关系是有待解决的一个难题。文章以苍南县为例，就这个问题进行了思考与探究。

　　关键词：低丘缓坡 开发利用 生态保护

　　中图分类号：F061.2 文献标识码：A

　　文章编号：1004-4914（2014）03-182-03

　　党的十八大把生态文明建设提高到前面未有的高度，要集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，提高利用效率和效益。苍南县是浙江省人口大县，常住人口124万，是典型“七山一水三分田”，平原与山区的面积比例是3：7，人均耕地占有量很低。既是“年轻县”（上世纪80年代刚从平阳县分出），又是开发建设任务很重的欠发达县；既是资源匮乏县，又是耕地保有量55万亩、农保率占89%的耕保任务重点县。近几年来建设用地保障难，用地占补平衡难，规划调整难，后备资源补充难，已是不争的事实。随着城镇化、工业化建设步伐的加快，土地供需矛盾日益凸显，如何拓展发展空间，保障经济社会发展，又要充分保护生态资源，是前进道路上要解决的一个难题。为此，苍南县正在掀起低丘缓坡开发利用的热潮。笔者现就低丘缓坡开发利用现状、存在的问题及解决办法作进一步的思考。

　　一、苍南县低丘缓坡资源与开发利用现状

　　苍南县隶属于浙江省温州市，位于浙江省东南隅，东与东南濒临东海，西南毗连福建省福鼎市，被称为浙江省“南大门”。全县陆地总面积1252.89平方公里，海域面积3.72万平方公里，海岸线长168.88公里，沿海大小岛屿44个，山地面积865.9平方公里，平原面积372.07平方公里，河流湖泊面积23.07平方公里。其中占比最大的地类是林地，共55386.90公顷，占土地总面积的44.21%；其次是耕地共39612.94公顷，占土地总面积的31.62%；再次是水域及水利设施用地，共14183.77公顷，占土地总面积的11.32%；此外，城镇村及工矿用地共10574.26公顷，占土地总面积的8.44%。

　　根据相关技术路线确定的方法，测算出该县共拥有海拔低于500m，坡度2°～25°的低丘缓坡资源705797亩，占全县陆域面积的37.6%。按坡度级别分类，2°～6°低丘缓坡面积38203亩，占总资源的5.41%；6°～15°低丘缓坡面积243161亩，占总资源的34.45%，主要分布在山间谷地和丘陵岗地；15°～25°低丘缓坡面积424433亩，占总资源的60.14%，主要分布在丘陵岗地和低中丘陵。按高程分类，300米以下低丘缓坡面积514570亩，占总资源的72.91%，300～500米低丘缓坡面积191227亩，占总资源的27.09%。根据对苍南县低丘缓坡资源的内业解释和外业核查，扣除不可开利用的低丘缓坡资源（包括落入生态公益林、基本农田保护区、禁止准入区、森林公园等）以及已开发的低丘缓坡资源面积（包括已开垦的耕地、建设用地等）共65540亩，全县共有可开发利用低丘缓坡资源面积为141683亩。按土地类型构成，林地是主要的低丘缓坡资源类型，为123675亩，占总资源的87.29%，其他符合可开发利用低丘缓坡的地类有园地、草地等。规划拟定：宜建低丘缓坡资源面积51525亩，占可开发利用低丘缓坡总资源的36.37%；宜农低投丘缓坡资源面积34503亩，占可开发利用低丘缓坡总资源的24.35%；宜林低丘缓坡资源的面积为55655亩，占可开发利用低丘缓坡总资源的39.28%。该县土地利用现状持征是人口密度945.5人/平方公里，土地利用率达到96.58%，远高于全国平均水平，土地垦殖率31.62%，远高于全国平均水平，但人均耕地仅0.5亩，远低于全国平均水平。苍南县境内地势西南高，东北低，呈三角形地带，依次分布低山、丘陵平原、浅海滩涂、岛屿等四个层次的地貌特征。其优质耕地主要分布于鳌江以南、以西的水网平原地区和马站平原，这些区域既是全县粮食生产地，也是经济发展活跃的地区，优质耕地保护与开发建设方面比较突出，土地资源紧缺，人地关系较为紧张。这种特殊的地形地貌和较多的丘陵林地，为开发低丘缓坡提供了较丰富的资源，也决定了必须走低丘缓坡的开发利用之路。近年来，县政府高度重视低丘缓坡的开发利用工作，出台了一系列优惠扶持政策如垦造旱地每亩只需投入1.5万元成本，而政府有关补助达3万元/亩，较大的经济利益，刺激了各方面的积极性。截至2012年底，全县已累计开发利用低丘缓坡面积65540亩，新增耕地64931亩，土地开发利用以农用地为主，其次是建设用地，取得了一定的成效。

　　二、目前低丘缓坡开发利用存在的主要问题

　　近年来，苍南县在耕地减少的同时，按照占补平衡的原则，每年通过低丘缓坡土地开发在一定程度上抑制了耕地的过快减少，也有效地满足了建设用地的需求，为实现城镇化、工业化，全面建设小康社会作出了较大贡献，但在实际工作中仍然面临着诸多的问题。

　　1.在指导思想上出现了偏颇。只一味追求增加耕地，实现耕地占补平衡，没有从可持续发展角度来理解低丘缓坡的开发利用工作。仅仅从表面功利角度，把政府得指标，村级得利益，村民得实惠，作为工作唯一的追求目标，导致在实际工作中，只注重开发，而忽视了生态保护；只注重量的扩大，而忽视质的提高；只注重项目的前期开发，而忽视了后期的利用，对开发的后续利用缺乏通盘考虑，造成开发后的低丘缓坡利用率较低，有的甚至闲置重新成了一块荒地。

　　2.可开发资源减少且实施难度加大。经过前几年的开发，一些集中连片、地势平坦、土层深厚，水利、交通等立地条件好的低丘缓坡均已开发利用。今后要开发的区块往往分布较散，规模较小，开发难度较大。况且如果把一些低丘缓坡资源开发成建设用地，进行工程建设时，会受到坡度、坡形、坡向、坡面、坡长及高程等因素的综合影响，土石方量大，基础设施建设费用要较平原地域至少要高30%，加上地貌的复杂性，更易发生如水土流失，滑坡等地质灾害，开发利用成本较高。

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