内容摘要：深圳作为中国大陆地区首个引入城市更新理念的城市，在过去三年时间内出台了大量有关城市更新的系列政策，并在实践过程中不断调整和优化该政策以推动全市的城市更新工作。我国台湾地区城市更新政策的制订和实践均起步较早，并已形成了相对比较完善的政策法规体系。本文通过深圳与台湾两个城市的政策比较，发现深圳在城市更新政策方面仍存在一定问题，在此基础上提出了下一阶段深圳城市更新政策调整的方向和策略。

　　关键词：城市更新旧城改造听证会钉子户

　　研究背景

　　21世纪以来，旧城改造已经成为国内大中城市普遍现象。在不少的欧美国家，城市更新已经经历了近百年的历程。而在新加坡和中国台湾、香港等东南亚地区，城市更新也启动了三十年左右。一方面，城市更新提升了城市形象、拉动了经济发展和改善了居住条件；另一方面，城市更新引发的各种社会矛盾已经成为了社会关注的焦点（田艳平，2007）。深圳作为一个先锋城市，在大陆地区率先引入发达国家和地区通行的城市更新理念，在尊重业主利益的前提下以市场化手段来推进城市更新工作并取得了一定的成果。

　　深圳自1994年开始启动旧城改造工作，在近二十年的旧改工作中积累了大量的经验，并在2007年开始启动城市更新工作的政策法规研究。2009年10月，深圳市政府正式颁布《深圳市城市更新办法》（深府[2009]211号），标志着深圳正式进入了城市更新时代。为了与保障性住房制度接轨，深圳市于2010年12月30日发布了《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》。为了便于城市更新的实际操作，在2012年1月21日以市政府一号文出台了《深圳市城市更新办法实施细则》（深府[2012]1号），同年8月15日通过了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府[2012]45号）。在短短四年多的时间里，深圳基本建立了城市更新的政策思路、框架和条文。在四年的摸索过程中，深圳的城市更新政策不断进行局部的修正，并酝酿在此基础上出台《深圳市城市更新条例》（南方日报，2012-6-29）。与此同时，深圳市的城市更新项目的推进速度加快。截至2012年底，深圳市已经审批通过了168项城市更新规划单元。在全市的土地供给中，拆除重建类城市更新项目的土地贡献率目前达到25%。深圳市政府“十二五”期间规划目标是达到50%，因此未来三年内城市更新工作的重要性将进一步提高。

　　根据笔者对国内各大城市旧改政策的研究，深圳是国内目前唯一一个全面推进城市更新政策建设的城市，因此极具样本价值。作为第一个尝试建立城市更新法规体系的城市，深圳有必要更多地借鉴发达国家和地区的先进经验。我国台湾地区自20世纪70年代就开展了城市更新（台湾称为都市更新），在借鉴欧美等地的城市更新经验基础上于1998年正式颁布了《都市更新条例》，并在2005年对该条例进行了修订。在过去近四十年的城市更新政策制定和实践中，台湾积累了大量的经验和教训。对两个城市的城市更新政策法规进行比较研究，既可发现两地政策的共性和差异性，又能在比较的基础上给深圳提供相对成熟的经验，因此具有重要的意义。

　　两地政策的比较

　　（一）政策级别比较

　　台湾地区城市更新政策的最高文件是《都市更新条例》，经台湾“立法院”三读通过，并以台湾“总统令”于1998年11月11日颁布生效，各地根据《都市更新条例》制定当地的城市更新法规。《都市更新条例》与《土地法》、《都市计划法》被称之为台湾地区都市建设的三大母法（廖乙勇，2011）。因此，《都市更新条例》（以下简称《条例》）具有非常强的法律效力。在该条例之下，还有《都市更新施行细则》等数十个政策文件作为配套。

　　在深圳的城市更新法规中，统领城市更新工作的最高文件是《深圳市城市更新办法》（以下简称《办法》）。该《办法》由深圳市政府发布，属于地方政府出台的规章制度。更高层次的地方立法《深圳市城市更新条例》已经列入立法计划中，但尚未出台。追溯起来，《办法》依据的《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）也仅仅是广东省的部门规章制度而非法律条文。

　　法律层次的高低反映了政府对城市更新工作的重视程度。“台湾当局”认为“有限的土地资源、全球气候的变迁、人口结构老龄化、防灾减灾等因素都使都市更新成为必然”，因此把城市更新作为台湾地区发展的战略之一（严若谷等，2012）。

　　因此，从法律效力来看，深圳的城市更新政策明显弱于台湾，需要进一步提升。提升有两种方式：一是在总结《办法》的基础上之上出台《深圳市城市更新条例》；二是深圳方面向国务院提请把深圳作为全国城市更新试点城市，并在未来推动国家层面出台全国统一的《城市更新法》。

　　（二）城市更新目的比较

　　台湾《都市更新条例》第一条开门见山罗列了城市更新的目的：促进都市土地有计划之再开发利用，复苏都市机能，改善居住环境，增进公共利益。

　　深圳的《办法》同样也是在第一条厘清了城市更新的动因：进一步完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会可持续发展。

　　总体来看，两者表述主要的差异点在台湾政策特别强调了“公共利益”，并在《都市更新条例》的第六条、第十条和第二十五条体现出了政府为了公共利益可以实施政府所主导的迅行划定区类型的城市更新，可以采取征收、区段征收或市地重划方式实施。在实际操作中，2012年发生的士林文林苑城市更新案例中台湾当局就是以公共利益为准绳动用了法院强拆（黄心华，2012）。

　　尽管其所表述的目的都带有公共利益的痕迹，但深圳在《办法》中并没有明确使用“公共利益”这四个敏感字眼，同时在整个《办法》中也没有提到因公共利益而需启动的城市更新事项。深圳政府似乎更期望城市更新的发起和实践完全是市场行为，避免政府以往在旧改时的主导作用，这一点可以从近期鹿丹村改造案例看出。2012年底，首个以公共利益名义启动的更新项目—鹿丹村改造项目进入到操作阶段。深圳市政府援引的法规文件是国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并以政府主导的方式开展工作（周昌和、徐文阁，2012）。从实际操作层面来看，政府似乎想把城市更新和因公共利益而启动的旧改截然分开。这样一个两分法，很容易导致人们认为城市更新不带有公共利益。然而，城市更新的起源就是为了解决内城衰落问题及由此引发的产业空洞、失业、贫民窟等社会问题，因此带有浓厚的公共利益色彩。并且，在发展的第一阶段均为政府推动，其后才慢慢引入私人机构参与到城市更新中来。因此，公共利益仍应该是城市更新的核心目标之一。此前深圳设想完全市场化的城市更新模式已经受到挑战，万科和佳兆业两家公司因为争夺南园新村而僵持不下（中国证券报，2012-6-8），导致深圳城市更新政策的变向—城市更新业主意愿征集已经由企业主导转变为区级政府主导。

　　从城市更新的目的来看，台湾《条例》明确了“公共利益”，内涵更丰富，表达更准确。深圳《办法》有意识地把城市更新与公共利益割裂开来的方式必然会造成城市更新工作遭遇各种问题。

　　（三）城市更新类型划分比较

　　台湾《条例》对于拆除重建类的城市更新，根据更新的急迫程度（土地与建筑物的状况）划分为优先划定更新单元、迅行划定更新单元和自行划定更新单元三大类，对不同类型的更新区实施不同的政策。前两类的更新类型一般是由政府主导，且对权利人同意比例要求较低（前两类的要求权利人同意比例达到10%即可申请，达到50%即可立项；而对于第三类的则要求权利人同意比例达到三分之二才能获得申请资格，达到80%才可立项）。此外，对前两类城市更新政府还有专项资金资助和奖励容积率等配套政策来进行鼓励。对城市更新类型进行区分和分类，有利于政府实施差异化的政策，从而能因地制宜地推进城市更新。

　　在深圳的《办法》中，没有对拆除重建类城市更新进行明确分类。由于没有区分类型，城市更新完全是按照同样的标准、流程和奖罚制度来安排。而在实际情况中，城市更新有各种可能都存在。比如，对于危房性质的住宅小区，如果政府不采取政策激励从而导致城市更新开展缓慢，很可能引发安全事故发生，从而危害市民生命。同样，对于商业价值不大但又急需更新的区域，如果没有专项资金和奖励容积率的政策来鼓励，同样也很难吸引开发商来参与。

　　因此，深圳有必要在借鉴台湾做法的基础上，根据深圳的实际情况对城市更新的类型进行一个梳理，把特殊的几种情况区分开来，并制订针对性的门槛、流程和鼓励政策，以便更好地推动城市更新工作。

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