城市更新政策研究(2)

人气指数:点发布时间:2014-02-08 11:35 来源：http://www.zgqkk.com 作者：邓志旺

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　　（四）城市更新决议方式比较

　　台湾城市更新采用“多数决”方式。所谓多数决方式，体现在三个环节：申报主体确认环节、实施主体确认环节和最终裁决。在《条例》中明确了“协议不成立者，得由实施者检具协议合建及协议价购之条件、协议过程等相关文件，按征收补偿金额预缴承买价款，申请该管直辖市、县（市）主管机关征收后，让售予实施者”。在《条例》的第26条、第32条中再度明确了“提起诉愿—政府都市更新审议委员会调解—主管机关调处—法院强制执行”这样一个决议方式。也就是说，如果超过了法定的同意比例，城市更新的实施势在必行，政府机构、法院等主体均有义务来帮助实施主体来推动项目。

　　在深圳《办法》中，对于确立申报主体、实施主体两个环节是按照多数决方式（比例分别为三分之二和80%），但对于项目最终实施却只有规定“市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成单一主体”。也就是说，只有所有业主同意之后方能实施城市更新。对于不愿意签订协议的“钉子户”状况如何处理，《办法》全文中均未提及，因而形成了法规的一个空白地带。在实际工作中，这一问题已经深深地困扰着城市更新的实施主体，同时也影响着项目的推进。其后出台的《实施细则》中增加了一条有关的规定：拆除重建类城市更新项目在城市更新单元规划批准两年后，仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认项目实施主体，经综合判断确有实施的必要性和紧迫性，且符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定的，可以优先纳入征收范围。这条规定存在两个问题：在特殊情况下使用，并非适合所有遭遇“钉子户”问题的城市更新，因此不具有普遍性意义；如果进入征收方式，是否保留此前的项目实施主体的资格没有明确。

　　深圳目前尚未出现过强拆引发的自焚事件，这算是深圳城市更新的一大成绩。然而，随着城市更新规模的不断扩大，在政策法规空白的情况下是否能继续保持着这一良好的局面，实在值得怀疑。对城市更新的最终决议方式进行立法，仍是深圳城市更新领域无法绕过的问题。

　　（五）权利人比例计算方法比较

　　在城市更新过程中，多个环节涉及到权利人（或者叫业主）同意比例的计算问题。在这一方面，台湾《条例》规定的比较具体精确，充分地考虑到了各种特殊情况。在《条例》中特别列出了以下两种特殊情况如何处理：单一权利人比例偏高的情况—如果单一权利人比例偏高时不计入内，仅仅对其他权利人进行比例测算，这样避免了“一权独大”导致了权利人真实意愿被掩盖；古迹等特殊物业不计入内，包括了诸如古迹、宗祠、寺庙、教堂、查封、假扣押、假处分或破产登记者等特殊情况。

　　而在深圳的《办法》中规定的比较简单，没有明确以上或其他一些特殊情况。在实际操作中，政府主管部门也许可能会采取灵活的方式来解决台湾《条例》中所列举的情形。但作为法规来说最好能把可能遇到的情形预先列举出来，这样可以保障法规更为严谨科学，避免人为操作导致的标准松紧不一及权力寻租。从这一角度来看，深圳需要总结其在过去城市更新案例中出现的各种情况，并用列举的方式界定特殊情况下权利人比例计算方法。

　　（六）公众参与方式比较

　　城市更新往往要改变一个区域的城市规划和权利分配，是一项涉及权利人、实施主体、周边区域人口等社会大众的工作，其可能侵害的群体或受益的群体非常广泛。因此，全球各地实施城市更新时都非常注重公众的参与。在欧洲和美国，城市更新往往成为当地重要的公共事件和社会话题。因此，欧美各地政府往往有非常严谨的流程来保障公众的知情权和参与权。

　　台湾《条例》对公众参与的参与方式、参与环节及影响方式均有明确规定。《条例》第10条规定“自行划定更新单元需举办公听会（国内一般称之为听证会，以下均统一称之为听证会），并把公听会记录向主管部门提交”，第19条规定“拟定或变更都市更新事业计划期间，应举办公听会，听取民众意见并公开展览二十日。在最终审批前，都市更新审议委员会参考听证会意见决定都市更新方案是否通过”。由此可见，在整个城市更新过程中，均需举行公众参与的听证会。听证会这一形式的公众参与，可以很好地激发各界人士参与，能让行政部门更好地判断公众的意见。充分听取公众意见的做法，有利于城市更新的实施，减少实施过程中的阻碍，这也是为什么台湾地区城市更新过程中非常重视听证会的原因。

　　在深圳《办法》中的第三条规定“城市更新应当遵循政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与的原则”，也强调公众参与。但在整个城市更新文件中，许可公众参与的方式却非常有限，基本只有“通过媒体和现场获得相关信息并向政府主管部门提出意见”（在《办法》的第二十五条、第三十九条对城市更新意愿收集、城市更新项目规划要求在公开媒体、项目现场进行公示）。实际上，在国内城市规划和国土管理领域里均已经常规性地采用听证会。然而，在城市更新领域内对于采用听证会这一公众参与方式，政府似乎比较忌讳。仅仅在《深圳市房屋征收与补偿实施办法（征求意见稿）》规定，在政府依照城市规划有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行城市更新的需要时，如果“征收范围内被征收房屋面积占被征收房屋总面积2/3以上的被征收人且被征收户数占总户数2/3以上的被征收人认为征收补偿方案不符合本办法规定的，区人民政府应当组织被征收人和公众代表召开听证会，并根据听证会情况修改方案”。也就是说，举行听证会是特例行为，不具有普遍性。

　　听证会具有公开、公正的特点，并且可以有效地影响行政主管部门，其作为公众参与方式具有其独特的优势。从深圳方面来说，应该更多地学习台湾城市更新的做法，把听证会作为城市更新流程中的必要一环。

　　结论与展望

　　从土地制度来看，深圳地区实施的是土地国有制，台湾地区实施的是土地私有制。从法律制度方面来看，两个地区也存在差异。尽管深圳和台湾两个地区在土地制度和法律制度等多个层面存在一定的差异，但是在城市更新领域仍有诸多方面存在共通的地方，完全可以进行各个角度的比较和借鉴。在本文中，主要对这两个地区城市更新的核心政策进行了比较研究。通过全面的比较研究，得到如下结论：

　　一是城市更新均被列为地区发展的战略举措，城市更新政策意义重大。从两个地区来看，都非常重视城市更新。台湾起步更早，深圳作为一个年轻的城市由于发展快也进入了城市更新时代。为了推动城市更新，两地都制定了有力的政策。

　　二是从立法层面来看，台湾的城市更新政策层次更高，权威性更强。深圳由于政策起步晚，处于试运行阶段，因此还仅仅是地方政府规章制度。但从发展趋势来看，深圳正在尝试把该《办法》上升到法律条文层面。

　　三是从政策的配套性来看，台湾的城市更新政策已经形成一套体系，政策法规之间环环相扣，实施起来比较容易落实。深圳目前则仅仅出台了《办法》，和《办法》相衔接的配套文件尚未全面出台。这一点来看，深圳需要更多借鉴台湾，提高政策的系统性和配套性。

　　四是从政策规定的周密性来看，台湾的城市更新考虑得更全面，把城市更新事项进行了分类，并有针对性的政策细则应对。反观深圳方面，政策则比较粗糙，没有充分考虑到城市更新的类型并有应对之策。在落实政策时，可能出现一些意想不到的问题，从而导致政策被架空。

　　五是从政策的公众参与来看，台湾方面更为重视，在政策规定方面做得更为充分。在深圳，政府部门似乎采取了回避方式。但考虑到城市更新本身属于公共决策领域，采取台湾的听证会方式有利于消除各界分歧，减少大规模冲突的发生概率，是完全有必要的。

　　总而言之，台湾的城市更新政策与深圳相比较，其相关法规更为全面成熟，对各种细节的考虑更为周全；深圳相关政策仍存在诸多的不足和缺失，有必要在目前基础之上从立法层次的提升、城市更新目标的修正、细化城市更新的类型并制订相应配套鼓励措施、城市更新决议方式清晰化、权利人比例计算法则的细化等方面入手去完善现有的法规。此外，深圳还特别需要重视采用诸如听证会这样的公众参与方式来听取公众意见，化解各方矛盾和推进城市更新工作。如果不断推进城市更新政策的制订，深圳作为曾经改革开放的“试验田”，完全有可能成为影响和引领中国大陆地区未来城市更新的新特区。

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