内容摘要：在公共政策评估涵盖政策过程各个阶段的理论前提下，公共政策评估标准的应用主要有两条路径：将所有的评估标准应用于所有的政策阶段和在政策不同阶段应用不同的评估标准。区分政策评估的事实标准与价值标准，公共政策评估标准的应用存在着第三条路径。

　　关键词：公共政策评估评估标准应用路径

　　公共政策评估标准应用的理论前提

　　公共政策是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动。公共政策作为一个动态的发展过程，包含问题确认、政策制定、政策执行、政策评估、政策变更等诸多环节，厘清政策评估与其他阶段之间的关系是公共政策评估标准应用的理论前提。简单来说，国内外具有代表性的观点可以概括为三类。

　　第一类观点认为，政策评估主要是对政策方案进行评估。政策评估作为决策前的一个必要过程，主要工作是收集各方面的信息，为决策主体的政策制定提供服务。

　　第二种观点认为，政策评估即“政策评估是对政策的效果进行的研究”（张金马等，1992）。在政策评估学界有相当多的学者持此观点，因为公共政策具有问题导向，政策的制定、执行是为了实现一定的政策目标，政策目标是否实现、实现程度如何、问题是否得到解决等都可以通过对政策的效果分析中得到。

　　第三种观点认为，政策评估是对政策全过程、全方位的评估。政策评估的内容包括政策方案、政策执行及其政策效果。林水波的“公共政策评估是有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以判断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向，并指明社会干预政策的效用”的定义即是采用了这一种观点。

　　分析以上三种观点可以看出：第一种观点的公共政策评估严格来说应该是公共政策的预评估，预评估只是公共政策评估的一个很小的组成部分；第二种观点虽然抓住了政策评估的最为重要的部分，但忽视了政策过程的整体性，无法发现政策过程的具体问题所在，政策评估的意义也将大打折扣；相比前两种观点，第三种观点对于公共政策评估的视野明显更加开阔、更加全面，它没有把政策评估局限于某一个环节、某一个阶段，因此可以与公共政策的动态性较好地结合起来，实现对公共政策全过程的评估，可以促进公共政策科学化、民主化。

　　采纳第三种观点，公共政策评估是特定的评估主体根据一定的标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断，这便构成了公共政策评估标准应用的理论前提。

　　公共政策评估标准的两条应用路径

　　（一）公共政策评估标准研究的历史回顾

　　人们普遍认为公共政策评估标准应该涵盖以下几个方面：一是效果标准：政策目标是否实现、实现程度如何；二是效率标准：政策投入与产出之间的关系；三是公平公正标准；四是可行性标准；五是回应性标准。操作性指标的选择问题也就是本文探讨的公共政策评估标准的应用路径。

　　（二）公共政策评估标准的第一条应用路径

　　公共政策评估应当是对政策全过程、全方位的评估，公共政策评估标准主要包括效果标准、效率标准、公平公正标准、可行性标准、回应性标准，将这些标准应用到公共政策的各个阶段进行评估，这构成了公共政策评估标准的第一条应用路径（见表1）。

　　第一条应用路径评估内容全面，而且可以给所有的公共政策评估提供一个标准化的范式，这有利于促进公共政策评估的规范化。但是其缺点也非常明显：一是评估内容繁杂：在整个公共政策不同发展阶段应用所有的评估标准将使得政策评估的工作量巨大，评估的人力、物力成本也将十分庞大；二是评估的可操作性不强：政策方案的效果、政策执行的可行性等标准含混不清，政策评估的标准化难以保证；三是评估内容存在重叠：政策方案的效果、执行的效果、政策结果中的效果虽然有所区别，但是政策方案的正确与否、效果如何、政策执行是否有效都是通过政策结果中的效果体现出来的，对三个阶段的效果进行分别评估意义不大；四是未能体现政策不同阶段的侧重之处：效果、效率、公平公正等标准的确应该是整个政策过程应该关注的内容，但是不同的政策阶段侧重之处应该有所区别，路径一没有体现出这种区别；五是同一阶段的各项标准可能相互矛盾：对每一阶段都采用这五项标准进行评估的前提是这五项标准可以并行不悖，但是事实上很难实现，对政策方案进行的效率评估非常有可能会促使政策制定者做出仓促的效果不佳的方案。

　　（三）公共政策评估标准的第二条应用路径

　　表2和表3分别是采用第二条路径评估住房保障政策和城镇职工养老保险政策的具体内容，从表2可以看出，政策评估的每一阶段选取了一部分标准作为该阶段的政策评估标准，而且表2和表3中每一阶段的政策评估标准并不完全一致。

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