摘 要：信息孤岛在重大自然灾害中，会导致灾区与外界信息中断和内部信息传递失灵，从而引起救援上的巨大困难。结合国际经验，地方政府在应对重大自然灾害孤岛问题上，应该建立和完善通讯设备准备的预案、社会联系的组织预案等，同时，还需要通过反复演习、落实到位等措施，来保障预案能够发挥有效作用。

　　关键词：重大自然灾害；信息孤岛；地方政府对策；预案

　　中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2013）12-0067-03

　　“信息孤岛”最初来自于信息科学，原意是指相互之间在功能上互不关联的，信息不共享、不交换的以及存在信息与业务流程和应用相脱节的计算机应用系统，由于各系统间相互封闭、无法进行正常的信息交流，犹如一个个分散、独立的岛屿。在海啸、飓风、地震、洪水、火山爆发等重大自然灾害发生后，地面上的基础通讯设施遭受到严重破坏，造成通讯阻断，灾区与外界信息无法传递、灾区内部之间信息也无法流动而形成的“荒岛”现象，类似于信息科学中的信息孤岛。

　　像近年来的汶川大地震中汶川县城几乎长达一周的信息隔绝、芦山地震中宝兴县一度内外失联、台湾地区发生的莫拉克台风小林村的毁村，均出现了信息孤岛现象，造成了重大损失，给救援带来了巨大的阻碍。因此，及时消除信息孤岛现象，不仅能够大大减少灾害造成的人员伤亡和经济损失，而且能够安抚公众的情绪，增强地方政府的救助能力。

　　国内学者胡世全在汶川地震之后，初步研究了重大自然灾害中的信息孤岛现象。但由于应对重大自然灾害中信息孤岛问题的直接责任是在地方政府身上，因此，面对今年发生频率似乎屡有增长的重大自然灾害，很有必要从研究信息孤岛现象，进一步提升至研究地方政府应对其信息孤岛问题的对策。

　　一、重大自然灾害中的信息孤岛的危害及国际应对经验

　　认识重大自然灾害中信息孤岛的危害，是地方政府制定应对对策的前提和基础。认识到了危害发生的形式、范围、程度、主次分布，才能制定和完善应对对策。另一方面，各国应对信息孤岛问题的措施不尽相同，但在实践中被证明能起到应有作用，因此，对国际经验的总结也有助于地方政府制定及完善应对对策。

　　（一）重大自然灾害中信息孤岛的危害

　　灾害的危害是指灾害带来的负面结果，通常是指人财物的损失。但如果进一步研究就可以发现，灾害的负面结果往往是灾害发生过程中，由于多种因素的干扰影响救援及时、有效展开而造成的。重大自然灾害中信息孤岛的危害正是如此，它本身一般不会直接产生一个加害灾民的结果，但会通过阻断灾区内外之间、内部灾民之间的信息而危机救援的展开。

　　1.灾区与外界信息沟通中断，外界救援受阻。在灾害发生后的72小时被称为黄金救援期，这是外界介入救援最为重要的时段。外界有效救援的条件是需要了解、掌握灾区信息，例如地震灾害中的建筑物倒塌方面的信息、洪灾中被困人员方位的信息、受灾程度与重灾区域分布的信息，等等。然而，一旦形成信息孤岛，外界无从了解、掌握灾区内部情况，无法制定具有有效的救援决策，也无法开展有效的救援措施，其结果一方面是延宕救援，造成一些通过及时救援可以避免的人财物的损失，另一方面是救援资源配置不合理导致的浪费，增加了救援成本。

　　2.灾区内部信息传递失灵，灾民自救困难。灾害发生以后，灾民在一定范围内本能地进行自救或互救。灾害发生造成通讯中断，加之对后续灾害和次生灾害恐惧，往往导致灾民之间、灾民与灾区内政府之间传递信息失灵，形成了信息孤岛中的小孤岛，造成灾民自救和互救上的困难。严重的情况是，信息不畅让被困灾民很容易产生慌乱心理而采取不当的自救互救行动，甚至由于冲动、失控，在某些流言、臆想、猜疑中导致群发性不理智的事件。

　　（二）应对信息重大自然灾害中孤岛现象问题的国际经验

　　重大自然灾害的多次发生，也多伴随着信息孤岛现象，不少国家先后根据以往的救灾经验制定出防止信息孤岛现象和有利于救灾活动的应对对策。

　　日本是一个重大自然灾害频发的国家，因此，在应对信息孤岛方面积累了一些有益的经验。一是建立了一套健全的灾害应对体系，在出现信息孤岛问题时日本民众就不容易产生恐慌和混乱，这样就有利于救援队伍开展救援活动；再就是限制使用普通客户通话控制通话壅塞、服务中断，其具体方法包含各大通信公司均迅速开设了免费的“平安留言”服务、不马上打接电话、在地铁和汽车里面不准打移动电话，等等。

　　国际上通常采用训练养成的方法来应对信息孤岛问题。例如，瑞士联邦民防局通过实施全国民防教育训练，使公民在任何灾害发生以后，能将训练成果有效应用到自救和互救途径上。德国和法国都建立了地方民防专业队伍，能够在信息不畅的情况下，就地提供救援技术支持。

　　二、制定和完善预案——应对重大自然灾害中信息孤岛问题的基础

　　自然灾害，尤其是重大自然灾害具有突发性特征。因此，各级地方政府制定和完善预案，能够有效防患于未然；一旦出现信息孤岛，各种预案立即启动，灾区内外的救援依据预案进行，能够在一定程度上形成默契。

　　（一）通讯设施的准备预案

　　首先是建立卫星通信系统。卫星通信的优点一是不受地面条件限制，再就是具有覆盖面广和便于携带。因此，在应急通信保障体系中，卫星通信系统的建立是首选。卫星通信系统在技术和资金上，对于居于第二大经济实体的我国并不困难；各级地方政府可以通过科学研究，确定一些重大自然灾害易发地区，采取财政拨款、防灾减灾主管部门主导的方式，建立卫星通信系统。

　　其次是建立大功率广播系统。大功率广播系统的优势在于，先是不受基站、线路等方面的影响，利用卫星传播；再就是能够现场实时播报，灾民易于及时接收到的灾害和救援信息；另外就是传播范围广，一个广播的投放可以覆盖大片区域，在一定程度上解决了灾区内信息小孤岛的问题。大功率广播系统同样通过政府财政投入，由防灾减灾部门主导，与卫星通信系统和防控报警系统相整合。

　　最后就是要发挥应急传单作用。应急传单的优点是轻巧，方便空投，同时制作简单，可以大批量复制使用，易被灾区民众发现，能对被困灾民可以起到很好慰问作用。应急传单及相关设备可以由地方防灾减灾职能部门准备，并预设好投掷方案。当然，除了以上三个方面以外，其他有益的信息传递方式和设备都可以纳入预案范围。

　　（二）社会联系的组织预案

　　灾民缺乏信息的自救，容易导致无政府、无组织的混乱状况的出现。通过社会联系的组织预案能很好地解决这一问题。社会组织具有联系会员广泛，专业人才聚集，传递信息灵活，运行成本较低等特点，基于这些特点，可以从两个方面来制定和完善预案。

　　一方面是灾区内部社会联系的组织预案。考虑到在发生自然灾害“信息孤岛”后，需要借助内部的社会组织力量，去做安抚灾区民众的情绪、及时高效地开展抗灾救灾工作，因此要设计好社会组织结构，明确组织及其人员的职能，了解并能及时联系到救灾指挥系统，使所有成员掌握各种非常传递信息的手段。再通过平时的训练，使假设的灾区内部能够习得有条不紊救灾的习惯。

　　另一方面，在“孤岛”外部，要建立保障自然灾害发生时社会组织的有序性的相关预案。救助人员、救助信息和物资一下子涌入“孤岛”，既可能导致信息堵塞，也可能引起交通梗阻。因此，预案中宜采取社会组织的形式来进行信息沟通和其他救助，避免分散的信息和救助行为扑向灾区，影响救助工作的展开。

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