【摘 要】 当前，养老金问题已经成为中国民众较为关心的民生问题之一。养老金缺口风险是否存在？养老金替代率是否已低于国际警戒线？是否应当延迟退休或延长养老金缴费年限？是否应当取消“双轨制”？这些热点议题已引起社会的广泛关注。文章梳理了养老金融资体系的发展态势，指出了当前我国养老金融资体系呈现总额逐年增长和覆盖率逐步扩大的趋势，分析了养老金融资体系存在的收支或存隐患、替代率偏低和区域发展失衡等具体危机，并进一步探寻了养老金融资体系改革对不同群体的差异化影响，提出了通过优化基本养老、发展补充养老和鼓励私人养老实现多元化融资体系整合发展的改革路径。

　　【关键词】 养老金； 融资； 危机； 改革

　　中图分类号：F842 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0062-03

　　一、养老金融资体系的发展态势

　　自2009年批准试点新型农村社会养老保险和2011年城镇居民社会养老保险试点启动以来，至2012年底，我国所有县级行政区已全面开展国家城乡居民社会养老保险工作，而我国养老保险基金也基本形成了由城镇职工基本养老保险基金和城乡居民社会养老保险基金（含新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险）共同构成的社会养老保险体系。我国养老金融资体系基本呈现以下总体发展态势：

　　（一）总额逐年增长

　　根据国家人力资源和社会保障部发布的统计数据所绘制的我国城镇职工基本养老保险状况图显示（图1），2008—2012年，我国城镇职工基本养老保险基金收入、支出和累计结余均保持持续增长，其中，在2008—2012年期间，历年收入比上年增长分别为24.3%、18.0%、16.8%、25.9%、18.4%，历年支出比上年增长分别为23.9%、20.4%、18.7%、20.9%、21.9%。同时，从2010年正式开始“新农保”试点，“新农保”基金2011年比2010年收入增长达135.9%，支出增长则达193.3%，而2012年城乡居民养老保险收入增长达64.8%，支出增长达92.2%。因此，总体而言，我国社会养老金总收入和总支出均处于逐年增长状态。

　　（二）覆盖率逐步扩大

　　根据国家人社部的统计数据，对我国社会养老保险参保人数的分析图显示（图2），2008—2012年期间，我国城镇职工基本养老保险参保人数保持稳步增长，至2012年底，累计参保人数已达30 427万人；与此同时，我国城乡居民社会养老保险（含新农保和城镇居民养老保险）参保人数则呈快速增长趋势，尤其是2010年“新农保”制度和2011年城镇居民养老保险制度的实施基本实现了我国城乡居民社会养老保险的全覆盖。截至2012年底，我国城乡居民养老保险（含新农保和城镇居民养老保险）参保人数已达48 370万人。因此，总体上看，我国养老金参保覆盖率在逐步扩大，参保人数也在逐年增长。

　　二、养老金融资体系的具体危机

　　总体而言，养老金融资体系基本呈现养老金总额逐年增长和覆盖率逐步扩大等发展态势，然而，当前我国养老金融资也面临着收支缺口隐患、养老金替代率偏低和区域发展失衡等可能的危机。

　　（一）收支或存隐患

　　据2012年《化解国家资产负债中长期风险》研究报告分析，中国养老金缺口在2013年将达18.3万亿元。中国社科院世界社保研究中心在《中国养老金发展报告2012》中也指出，2011年，中国城镇基础养老保险的个人账户“空账”额已达2.2156万亿元。而国家人社部则反复强调，中国养老金尚有结余，不存在缺口问题。这两种大相径庭的说法源于理解上的差异，结余是指现金流量，缺口则指存量，而流量的结余无法否认亏损的存在。据人社部发布的统计数据显示，截至2012年底，城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险基金的累计结余分别达到23 941亿元和2 302亿元。然而，根据图1所示，我国社会养老金总收入和支出虽然处于逐年增长中，但增长的幅度却有所差异，收入增长的幅度普遍低于支出增长的幅度。尤其是，近两年伴随城乡居民保险的全覆盖，城乡居民领取基本养老金的人数也快速增长，根据人社部所发布的数据显示，2008—2012年底，我国城乡居民实际领取养老金的人数分别为512万人、1 556万人、2 863万人、8 760万人和13 075万人，增长幅度逐步扩大。这实际上导致了支付压力的延后，而人口的老年化趋势将可能导致收不抵支的缺口隐患逐步扩大。

　　（二）替代率偏低

　　养老金替代率是劳动者在退休时领取养老金的水平与退休前的工资收入水平之间的比率，它构成了社会养老保险制度体系中的重要组成部分，反映了劳动者退休前后在生活水平上的差异。养老金设立的基本目的是为了保障参与保险的人员在退休后“老有所养”，以满足城镇退休职工和农村老年人的基本生活需求。我国从2005年至今已经连续多年不断增加企业职工基本养老金，据国家审计署2012年审计报告显示，我国企业职工养老金2005—2011年年均增长了13.4%。同时，人社部的统计数据也显示，2010—2012年期间，企业参保的退休人员的月人均基本养老金水平不断提高，分别达到1 362元、1 511元和1 721元。尽管养老金领取水平在逐步增长，然而，我国养老金替代率却在持续下降中。根据《中国养老金发展报告2012》的数据显示，2011年，我国养老金替代率已由2002年的72.9%下降至50.3%。另据中央财大社保研究中心褚福灵主任的推算，我国企业养老金的替代率在2011年仅为42.9%，这已经远远低于国际劳工组织所提出的替代率标准的国际警戒线55%，也远远低于我国养老保险制度的预期标准58.5%。与此同时，与其他发达国家相比，我国养老金缴费率却一直偏高，据统计，我国养老金中单位和个人缴费率合计达到28%，超过了大部分发达国家水平。养老金缴费率的持续增长和替代率的持续降低使得退休人员无法获得退休后的基本生活保障，已经背离了我国养老金制度设计的基本目标。

　　（三）区域发展失衡

　　从养老金收支状况、参保人数或参保人员赡养率等方面来看，我国养老金融资体系存在明显的地区差异性，各省市发展失衡现象显著。例如，据《中国劳动统计年鉴2010》的数据显示，2009年，我国养老金参保人数最多的是广东省，共计2 716.4万人参保，而参保人数最少的则是西藏，仅9.2万人参保；在养老金收支状况上，当期收入最多的是江苏，占全国总收入的比重约达7.79%，最少的是西藏，占比约达0.09%；当期支出最多的是上海，占全国总支出的比重约达8.32%，最少的是西藏，占比约达0.10%；而累计结余最多的则是广东（约占全国的15.58%），最少的则是西藏（约占0.03%）；在各地区养老金的社会化发放上，辽宁社会化发放人数最多，约占全国总人数的7.93%，西藏人数最少，仅约占0.06%。而据《中国养老金发展报告2012》的分析显示，2011年，收不抵支的省份共计14个，数量虽然减少了，但缺口规模却增加了，而从分省区的城镇企业来看，除去新疆建设兵团的31个省市自治区中收不抵支的省份有11个，即1/3省区是收不抵支的。同时，各省区收支状况存在显著差异，当年结余最多的是广东，占比41%，而黑龙江和辽宁的当期缺口已超百亿元，黑龙江的收支结余甚至不及征缴费用的一半。而除宁夏、云南以外，12个结余率超过全国平均数的省区大部分集中于东部沿海地区。此外，在参保人员赡养率上的地区差异也十分显著，天津、东北三省和新疆建设兵团的赡养率均接近或超过50%，而上海赡养率从2010年的58.23%下降至2011年的39.34%，广东、浙江等东部省份则普遍较低。有关分析还显示，我国各省区之间“新农保”养老金的最低标准存在较大差异，基础养老金替代率水平亦极不均衡，其中最高替代率达22.1%，而最低替代率仅为5.3%（何晖、殷宝明，2012）。

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