摘要：现代乡村社会治理的实质是立足于乡村经济社会发展的具体情况，由一种传统的非程序化治理方式向现代的制度化治理模式转变的过程，而协商治理则是实现这种制度化的重要途径。本文以协商治理制度化为研究视角，以夏履程序为研究对象，通过对制度化理念、机制和绩效衡量的分析，探索新型的乡村社会协商治理途径。

　　关键词：协商民主；协商治理；制度化；夏履程序

　　中图分类号：D63-3文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0007-05

　　收稿日期：2014-04-14

　　作者简介：祝丽生（1980—），男，山西祁县人，中共绍兴市委党校讲师，研究方向为基层民主治理。

　　基金项目：本文系2013年浙江省社科联年度课题“现代乡村社会协商治理制度化研究——基于夏履程序的分析”的阶段性成果，项目编号：2013N116。

　　一、理论阐释

　　从我国基层民主政治建设的具体实践看，选举民主已经成为最重要的民主形式。但是，选举民主也存在一些不足，如果缺乏必要的协商和监督，很容易让少数人的决策变为多数人的意愿。在这种情况下，协商民主的重要性就显现出来。党的十八大报告明确指出：社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。协商民主的核心是协商，体现的精神是理性的个人和组织能够通过讨论达成共识。上世纪80年代，在西方兴起了一种全新的民主治理理论即协商民主理论。协商民主可以理解为“一种理性的决策形式，或者是一种组织形态，或者是一种治理形态。概括起来讲，协商民主是一种治理形式”。［1］协商民主的实质是实现和推进公民有序的政治参与，强调在多元的社会现实背景下，通过普通公民的有效参与，实现民主的本质。从行政学角度而言，协商治理就是通过协商的方式，实现对公共事务的治理。［2］协商治理是当下公共事务管理中“协商”取向与“治理”取向相结合的结果，因此，该种治理是一种基于公民理性参与的新型治理，“协商”与“治理”的结合充分体现了人们对民主的迫切需要。

　　协商民主理论的引入和发展，为乡村社会治理提供了一种新的研究视角。同时，协商治理及其实践形成了基层民主选举与协商民主互补的机制，拓宽了村民民主参与和利益表达的渠道，协商治理的制度化也体现了社会主义民主的本质。即“借助于民主恳谈、听证会、村民代表会议等形式，以协商民主促进乡村治理，让广大村民在参与中学习参与，在民主中学习民主。”［3］在乡村社会中，传统的协商是村民在生产生活中形成的非程序化的约定，它反映了村民的共同意志，在相应的历史时期有其合理性和可行性。但是，伴随着基层民主政治建设与乡风文明建设的开展，传统的乡规民约也凸显了其固有的局限性，而基层社会协商治理则发挥了重要的作用。从这个角度来看，基层民主自治的发展过程则是乡村社会治理逐步规范化、程序化的过程，也是适应村民自治要求，建立现代基层社会协商治理制度的过程。

　　在百度百科里，制度被解释为要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规则。制度化被解释为群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。制度化是群体与组织发展和成熟的过程，也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程。制度化与制度更多地是一种过程与模式的关系，通过制度化的过程来达到一种稳定的行为模式。马克斯·韦伯从社会学的角度分析认为：社会制度是一种事实上发生着的东西，是被人们主观上认作自己行为取向的客观准则。作为这样一种准则或规则，社会制度必然在一定社会环境中实际适用于人们的行动，而不是逻辑的、理想的规范，也不是某种“规范意向”。［4］20世纪中后期，随着新制度主义的盛行，出现了一系列新制度主义理论，诺斯的制度创新理论则是其典型代表。诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。［5］从诺斯对制度的分析可以看出，他更多地是以绩效为研究视角，这与罗伯特·帕特南的制度绩效研究具有一定的共性。罗伯特·帕特南认为，制度之间是有一定的绩效差异的，因此要求制度合理与正规。否则，正如他所言：“相互猜疑、背叛、垂直的依附和剥削、孤立、混乱、犯罪和落后，在无休止的恶性循环中，它们互相支持，互相强化。［6］上述学者从不同的视角对制度的内涵进行了深刻的剖析，他们大多认为制度是一种规则和规范，而且存在绩效差异。哈贝马斯在分析民族认同时认为，规则更多地是人的感情与经验对管理方式的认同与许可。因此，笔者认为，可以把制度理解为作为一种基于人的感情与经验的认同，并为人之行为去遵守的规范化规则。制度化作为一个过程的关键是要保证确立的制度规范得到认同。正如亨廷顿所言：“所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，每个组织和程序的制度化程度各不相同。……制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”。［7］因此，制度化一方面要关注制度形成时期的合法性；另一方面还要对制度运行情况进行监督与管理，保障制度的有效性。

　　乡村社会协商治理制度化建设是一个长期而复杂的过程，需要在基层民主建设过程中不断创新和发展。中国乡村社会协商治理制度化转型必然是“中国式”的或“中国特色”的现代中国乡村治理制度的建立。

　　二、夏履程序——乡村协商治理的制度化模本

　　夏履镇位于浙江省绍兴市柯桥区西北部，面积52平方公里，辖11个行政村、1个居委会。1997年夏履镇被联合国命名为生态环境“全球500佳”，2004年获“全国环境优美乡镇”称号，2007年获“中国非织造布名镇”称号，多年跻身“浙江省最发达100名乡镇”行列。但近年来，由于经济的快速发展，村级民主管理水平与经济社会发展呈现出“剪刀差”的趋势，农村缺乏有效的民主监督制度，而且村级事务决策主观性较大，村级事务管理缺乏透明度。为此，2004年夏，夏履镇率先在莲东村试点，逐步建立了一套程序化模式的村级民主管理制度，使村里的一切事务都按民主管理办事，让村民知情、参与、决策、监督，逐渐改变了过去村级事务管理的非正规局面，调动了村民参与村级事务管理的积极性。

　　（一）夏履程序的具体实践

　　所谓夏履程序，就是“以制度治村，按程序办事”。凡涉及村民利益的事项，以保障村民“知情权、参与权、决策权、监督权”为原则，按照一系列村级民主管理制度设定村民自治路径。村两委会根据这一流程，在一定时限内，按程序、有步骤地逐一实施，从而使民主管理从事后监督转到事前参与，最终实现由非程序化、非制度化民主向程序化、制度化民主转变。

　　⒈在保障知情权方面：一是深化党务、村务、财务公开。为了把“三务公开”工作落到实处，规定由村支书负总责，由村文书负责具体工作并列入村干部岗位责任制考核内容之中。特别是对村民最关心的财务公开工作更是严格要求，做到所有往来账目逐笔公开、每月公开，使财务公开更加及时，确保村民在第一时间了解到村级财务和资金使用情况。二是做到情况通报制度化。规定每月召开一次党员大会，每季度召开一次村民代表大会，每年至少召开两次民情恳谈会，把村里已做的和想做的事情逐一向党员、普通村民报告。三是把近年来镇党委为推进民主政治建设出台的一系列制度汇编成册，发送到党员、村民代表手中。尤其是涉及民主决策的事项以及决策程序上墙公开，使党员、普通村民不但了解自己拥有哪些民主权利，还懂得了如何正确行使手中的权利。

　　⒉在民主决策方面，坚持涉及村民利益的重大问题由村民代表或全体村民表决，以确保村民拥有民主管理村务的权利。为使村民的民主决策权得到有效落实，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等有关文件精神，要求村公益事业建设、土地承包、资产出租、村干部报酬等八个涉及村民利益的事项都必须实行民主决策。同时明确了决策形式，如规定村民代表在决定村民普遍关心的热点问题和与村干部自身利益密切相关的事项时，必须采用无记名投票的方式表决。又如在决策程序上，不但对从决策事项的提出到听证再到最后决定等每一个环节都作了详细的规定，而且细分出七方面内容并设置了不同的程序，出台了违规决策责任追究和处罚意见。

　　⒊在民主参与方面，实行村级事务全过程让村民参与。一是村里要做什么事让村民先发言。每年全镇各村在确定当年工作计划时先下发一张《年度工作计划和重大项目安排的意见建议征求表》，由每家每户填写后上交村里，经统一梳理汇总后由村两委会依据多数村民的意见提出初步方案再提交全体党员、村民代表研究讨论决定。二是制定了“1+1”联系农户制度和村干部夜谈制度。村里每月发给每位党员和村民代表1张“1+1”联户情况反馈表，由联户党员负责填写村民的意见、建议和要求，村两委会根据反馈表内容进行讨论处理，然后再通过联户党员、村民代表把村里的意见、答复告知农户。三是实行重大村务听证制度。该制度规定，在重大村务决策前都必须召开听证会，广泛听取村民意见。村两委会通过民主听证，充分听取两方面的意见，再把议题提交村民代表会议进行表决，然后做出决定。

　　⒋在民主监督方面：一是监督村级财务。各村分别成立了理财小组，村里的各种票据必须经理财小组人员审核同意后，村支部书记方可审批，然后入村财务账。二是监督“三务公开”。各村成立的“三务公开”监督小组人员名单在公开栏公示。其中，财务公开的内容由镇会计代理站统一按时提供，每个村一式二份，一份给村里公开用，一份给村监督小组备查。财务公开内容必须由监督小组长签字后才可公开，以避免半公开、假公开现象的发生。三是监督工程招投标。村各项建设工程都必须实行公开招投标，在招投标时，村财务监督小组应全程参与。如果需要改变标的，必须经过监督小组同意后才可实施。四是监督村干部绩廉。对全镇各村主职干部实行业绩、廉政评议制度，年初召开全村党员和村民代表大会，村干部进行绩廉承诺，年终先由村干部述绩、述廉，然后由党员和村民代表进行评议，评议结果与村干部报酬和先进评比挂钩。

　　（二）夏履程序取得的成效

　　⒈实现了村级管理的民主化。夏履程序是根据夏履农村实际在实践中创设的一种制度安排，集中体现了村民自治精神，使村里的一切事务都按民主管理办事，让村民知情、参与、决策、监督，改变了过去村级事务完全由村干部说了算的状况，激发了村民参与村级事务管理的热情。

　　⒉提高了村民参政议政的积极性。夏履程序的实施满足了村民的民主需求和参政议政的意愿，调动了村民参与村务管理的积极性，有力地推动了农村经济社会的协调发展。其采取的一系列措施在乡村民主治理方面发挥了积极的作用，得到了村民的认同。

　　⒊贯穿了民主执政的理念。夏履程序贯穿了科学执政、民主执政的理念，为村级事务的公开、公正、公平提供了有效保证，有利于从源头上避免出现各种问题，即使在村级事务管理上产生矛盾，也可以在实施民主管理的过程中得以化解。

　　⒋形成了有效的监督机制。实施夏履程序，使村级事务全方位让村民参与，确保了“阳光工程”的全面推行，形成了结构合理、科学有效的村级组织间的权力制约机制，加强了村民对村务的监督和管理，从而有效地规范了村干部的行为，增强了村干部为村民办事和廉洁高效的自觉性，为从源头上遏止腐败提供了有效的方式和途径。

　　（三）夏履程序实现了乡村社会协商治理制度化

　　⒈主体参与的制度化。 就制度化而言，制度化的过程也是不断满足人的需求的过程，而这个过程需要发挥人的主观能动性。社会发展的目标是人的全面发展，是人的自由性的全面展开，而“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”［8］以此类推，农民自由而全面的发展就是乡村社会协商治理的价值归宿，应该以农民为社会治理的主体，坚持农民本位的价值取向。［9］因此，夏履程序推行村干部联系农户制度、村务听证制度、村务公决等制度，不是简单、随意地让村民参与农村经济社会发展事务，而是在一种制度的安排下，村民自发地去管理乡村各项事务，这是一种治理意识的转变，更是一种制度的建立过程。

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