上述省级地方性法规，虽然有的名称为“消防条例”，有的为“实施《消防法》办法”，但从立法本身来看，均属于实施性地方法规。在立法内容上，除了对上位法规定进行细化的执行性条款外，结合本地区实际创制权力、义务和责任的条款占据了不少的比例，这些创制条款可以分为两类：一类是上位法未规定，地方性法规新增的条款;另一类则是在上位法规定基础上的变通规定。那么，就创制性条款而言，它的形成有着什么样的治理需求和社会需求，如何保障地方立法创制空间？这是本文尝试回答的问题。
　　三、地方性法规创制性条款的形成机理
　　实施性地方性法规虽然名曰“实施性”，主要目的在于将法律、行政法规的规定结合本地实际进行具体化，但同时作为地方权力机关的立法活动，也承担创制权利义务完善本地区依法治理的职责。
　　（一）地方治理的重大而迫切的需求
　　国情是一国立法必须考虑的首要问题，从完成公共任务和行政目的的角度来审视，我国各省级地区之间存在较大的经济社会发展差异，决定了对存有差异的各地事务进行调整和规范的最佳方式是各个地方国家机关立法，而不是中央国家机关事无巨细地涉足其中。中央立法客观上需要均衡各地发展不平衡的实际，其法律规范只能设定具有全国统一规范可行性的事项，在体现原则性和概括性的同时，难以反映全国各地不同的需求，而地方性法规则更了解本地实际情况，通过创制性条款能够实现因地制宜，有效弥补中央立法在地区发展不平衡问题上的不足。以上述特定场所消防安全义务规定为例，各地需要结合本地重点火灾隐患的形势和特点，在《消防法》的一般规定之外，有针对性地创设消防安全义务，如北京等经济发达、人员密集的大型城市，其消防地方立法迫切需要针对高层建筑、地下空间等人员密集的重点场所和区域设定特别法律义务;而西部地区，如青海、宁夏等则需要重点确保存在严重火灾隐患的农村、牧区消防安全;再如贵州、云南等省，需要重点针对民族文化村寨的消防安全创设法律规范。
　　（二）法律、行政法规无法及时回应前沿问题和地域特殊需求
　　从成文法法律规范本身出发，法律的具体规定往往是立法当时的现实情况的反映，具有滞后性，在某些领域更无法及时适应实践的需要，比较容易因形势的发展而过时。尤其是在世界科技和信息化突飞猛进、国内深化改革全面推进的当下，如果一概要求地方立法限定于法律、行政法规的规定之内，往往会导致地方立法不符合实际工作需要，某种意义上出现“立法不作为”的现象，比如，《消防法》第9条规定：“建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准。”这一法律规定未授权地方立法可以规定高于国家标准的工程建设消防技术标准。但从地方消防工作实践来看，大城市尤其是北、上、广等特大城市，超高层建筑、大型石油化工企业、综合交通枢纽、人员密集场所、地下公共建筑数量多，大量的新型建筑和消防材料以及新的工程技术应用于建筑工程领域，发生重特大火灾事故的风险高，基于全国层面制定的消防标准难以满足上述地区的特殊需要。对此，国务院制定了《关于加强和改进消防工作的意见》（国发[2011]46号），规定“直辖市、省会市、副省级市和其他大城市要从建设工程防火设计、公共消防设施建设、隐患排查整治、灭火救援等方面制定并执行更加严格的消防安全标准。”国务院的规范性文件要求部分城市自行制定和执行高于国家标准的地方标准，出发点是确保城市公共安全。但也造成了权限合法性的争议，同时这一问题也反映出上述国家法律规范对于社会发展与治理实践未能给予及时的回应，我们需要更加灵活地运用地方性法规解决地方的治理需求。
　　（三）地方人大依法履行立法职责
　　地方有着重大而急迫的治理需求，中央立法又无法就前沿问题或地域特殊需求及时提供支撑，地方人大及其常委会又负有宪法和组织法上职责，此时不得不制定创制性条款。有学者认为，我国是单一制国家，地方的立法权来自于中央授予，“单一制的本质决定了地方立法权不是原始取得的或固有的权力”，[3]进而认为在中央已有法律进行规范的前提下，除非有法律的授权，实施性地方法规不能创设新的权利义务。笔者认为，《宪法》第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”《各级人民代表大会与各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第7条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。”可见，地方性法规的立法权来自于《宪法》、《组织法》的直接规定，地方人大负有通过立法实施本地区社会治理的职责，地方性法规主要是一种职权立法，立法的出发点是“根据本行政区域的具体情况和实际需要”，据此，笔者认为，《宪法》及《组织法》的规定给实施性地方性法规创制性条款提供了基本的合法性来源。
　　四、实施性地方法规创制空间保障之路径
　　（一）合理界定地方立法权限
　　我们需要重新认识《立法法》第64条关于地方性法规立法权限的规定。笔者认为，《立法法》第64条第1款第（一）项与第（二）项的分类，指向的是“立法事项”，而不是一部立法的概念，据此，在一部地方性法规中既可以有实施法律规定的事项，也可以有地方性事务（创制性）的事项，笼统地把第（一）项认定为实施性地方性法规、第（二）项认定为创制性地方性法规的观点，人为造成了两种立法事项的对立，限缩了地方立法的空间，比如同一个消防领域立法，既有应当中央统一规范的事项，也存在反映各地差异性的地方性事务。
　　当年，孙中山先生曾有精彩论述：“权力之分配，不当以中央或地方为对象，而当以权之性质为对象。……同一军事也，国防也固宜属于中央，然警备队之设施，岂中央所能代劳，是又宜属之地方矣。同一教育也，海滨之区宜侧重于水产，山谷之地宜侧重于矿业或林业，是故宜于地方以措置之自由，然学制及义务教育年限中央不能不为留一范围，是中央亦不能不过问教育事业矣。

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