（二）风险扩散与属地管理的矛盾

　　药品风险还具有空间上的跨地域特征，通俗地说就是甲地生产的药品，通过乙地的经营企业，到丙地销售并发生药品安全事件。例如在“铬超标胶囊”事件中，工业明胶来自河北，空心胶囊生产地在浙江，成品则销往全国各地药厂。要治理这类具有流动性和隐秘性的风险，通常由各地监管部门和公安机关共同调查和联合执法。自1998年国家药品监督管理局成立以来，尤其是2000年国务院决定实行省级以下药品监管垂直管理体制后，在“全国药监是一家”的理念下，制造销售假药行为在我国一度得到有效遏制，表现为历年查处药品案件涉案金额与医药工业总产值之比持续下降（图1）。

　　然而2008年机构改革调整省以下药监垂管体制后，我国假药问题开始反弹，[6]尤其是各地假药大案越来越多具有涉互联网特征。根据公共选择理论，当人事权和财权都属地管理时，理性的地方政府会产生成本外溢的机会主义心理：只要“问题药品”不给本行政区域带来直接危害，便可听之任之，打击制售假药成为无人愿意提供的“公共产品”。个别地方在发展主义的逻辑下甚至出现保护主义倾向，因为严厉执法反而会影响当地就业和税收，这种情况在欠发达地区表现得更为突出。从某种意义上说，属地化管理加大了跨区域合作难度。实证研究表明，且不论跨省的打击假药合作，即便是跨市县的合作都很鲜见。在一项针对全国基层药监人员进行的大样本问卷调查中，有36.52%的受访者认为“从垂直管理到地方管理的区域联动”是影响我国药品安全形势的重要负面因素，该指标在全部17个选项中列第5位。[7]可以说，现行体制阻碍了地方防范药品安全风险的激励。

　　（三）群体安全焦虑与个体风险漠视的矛盾

　　当前我国社会心态出现安全焦虑与风险漠视并存的现象，其特征是“对于关系个人的风险意识较强，而对关系到群体或社会的风险重视不够；对于突发的、伤害性大的风险警惕性较高，而对缓释性的、无直接生命伤害的风险防范不足。”[8]药品安全在工业化进程中愈来愈具有系统性和隐蔽性特征。实证研究表明，不合理用药是影响基层药品安全形势的首要原因，这其中除了医疗机构滥用药物外，民众因缺乏自我药疗知识而超剂量、超范围用药也是重要因素。[9]与之形成鲜明对比的是，有高达62%的消费者在遇到药品安全疑问时不知该如何投诉，并且主观地认为投诉了也没用，最终消极地选择忍耐。[10]可见，尽管人们对药品安全问题深恶痛绝，却不愿意从自身做起防范潜在风险，个体风险责任意识还很薄弱。

　　当企业嵌入这种矛盾的社会心态时，就容易滋生机会主义行为。纵观近年发生的药品安全事件，责任人在主观心态上少数是故意、有些是恶习、更多是无知。企业认为只要“问题药品”不带来直接的致命风险，轻微违法违规（misdemeanor）和放任风险是“可接受常态”，能够得到社会宽容，而严格守法却成为“奢侈例外”。现实中低限投料等行业“潜规则”盛行便是明证。即便被查处后，一些企业也怀着侥幸心理“屡教不改”，因为他们坚信其他企业同样在从事类似的违法违规行为。加之阶层之间、城乡之间和区域之间的结构性断裂，导致各个部分的隔阂，刺激着各种自利性短期行为，长此以往便会出现“互害型社会”的恶性循环。

　　（四）“运动式”应急与风险叠加效应的矛盾

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