甘露之变后，文宗深为宦官所怨，即便如此，尚能从宦官中择薛季棱、刘弘逸等为用。至宣宗时，这种以宦制宦的做法已行不通，宦官集团合为一体。与之相应的是，外朝官僚也以牛党官僚的全胜而结束。统治阶级内部的矛盾得以缓和，进入内外大臣共治天下的新局面。

　　内外大臣共治天下，首先是在经济上的。唐后期财政不同于前期的突出特点就是宦官理财。安史之乱后，第五琦、刘晏掌财赋时曾将财赋悉移内库，杨炎两税法改革时将财赋归隶左藏库。但是宦官执掌的内库依然存在，宦官势力反而进一步向财赋渗透。宦官所掌财赋多非国家两税正赋所入，除了皇帝的宣索外，主要就是地方藩镇各种名目的助寿钱、助军钱、羡余等私人进献。进奉本为方镇两税外的非法聚敛，但是国家财力有限，德宗、宪宗有意识地收纳进奉，储于内库，作为应付跋扈藩镇的不时之需。德宗以纵容宦官聚敛而知名，贞元末杨志廉为左军中尉，"悉心委积，式瞻资储。府有青凫廿万缗，廪有红粟卅万庾。"[4]P800元和初宪宗屡次动用神策军出讨，遂得以屡次从内库支用绢帛。这一政治传统武宗朝依然如此。会昌中平昭义刘稹之乱时仍然多由内库支用。[5]P303宣宗大中初有党项之乱，大中末东南诸镇军乱相继，大中中又从吐蕃手中接收河湟三州七关之地，但是，所用多为户部钱物，罕有从内库补给的记载，内库丧失其补充国用的功能。当然，这并不是因为宣宗朝政治清明，而是宣宗朝宦官更专注攫取经济权力所造成的。会昌三年仇士良被迫致仕时曾面授得宠机密，"莫若殖财货，盛鹰马，日以球猎声色蛊其心"[6]，宣宗朝当权宦官马元贽等皆仇士良旧党，深谙此道。大中时期，宦官集团不仅在京畿肆意攫取经济利益，还将势力延及富庶的江淮地区。《新唐书》卷182《李珏传》载："及[李珏]疾亟，官属见卧内，惟以州有税酒直而神策军常为豪商占利，方论奏，未见报为恨，一不及家事。"通过攫取江淮富庶地区州县的榷酤之利，宦官集团极大地扩充了自己的经济实力。宣宗朝内库不再支济国用，固然与天下太平有关，一个更为重要的原因是此时宦官集团权势进一步膨胀，对内库的控制更为严密。宣宗崩后，农民起义风起云涌，国用不支，但是懿、僖二宗却极度荒淫豪奢，滥赏无度，根源即在于其支用的非是朝廷正赋，而主要是宦官把持的内库财物。

　　宦官集团大肆攫取经济权益的同时，户部等财政诸司失职掌，在外朝宰相也强化了对财政的直接控制。开元末裴耀卿、杨国忠等以宰相掌钱谷后，宰相兼判国计成为一种历史趋势。德、宪时期，朝廷以裴延龄、皇甫镈等聚敛之臣为相，遭到官僚集团的抵制。文、武二朝虽然路隋、裴度等上言宰相不宜兼判钱谷，但是杨嗣复、崔铉、杜悰等人皆以宰相判三司使。至宣宗大中时期，由计臣入相最终普遍化。宋代洪迈《容斋续笔》（卷14）"用计臣为相"条云：

　　唐自正（贞）观定制，以省台寺监理天下之务，官修其方，未之或改……肃宗以后，兵兴费广，第五琦、刘晏始以户部侍郎判诸使，因之拜相，于是盐铁有使，度支有判。元琇、班宏、裴延龄、李巽之徒踵相蹑，遂浸浸以他官主之，权任益重。宪宗季年，皇甫镈由判度支，程异由卫尉卿、盐铁使，并命为相，公论沸腾，不恤也。逮于宣宗，率由此涂大用，马植、裴休、夏侯孜以盐铁，卢商、崔元式、周墀、崔龟从、萧邺、刘瑑以度支，魏扶、魏謩、崔谨（慎）由、蒋伸以户部，自是计相不可胜书矣。惟裴度判度支，上言调兵食非宰相事，请以归有司，其识量宏正，不可同日语也。[7]132

　　宣宗朝新除宰相共18人，而由财政三司使入相者高达13人，占到总数的72.1%。武宗时期政归中书，李德裕大权独揽，由三司入相的崔铉、杜悰、李回等相仅陪位而已。宣宗朝由三司入相者不掌实权，且相位极不稳定，时常因一言一行不合旨意而遭到罢黜。例如，卢商因误判死狱、周墀因言收河湟之事，马植因宦官赠玉带之事，裴休、崔慎由因立储之事而遽遭罢免。又会昌时期李德裕的改革举措多遭废黜，但是其为筹集西北用兵经费所置备边库被沿袭下去，发展成为晚唐由首辅宰相兼判的延资库。[8]大中四年（850），因收复河湟三州七关之地，军费大增，遂将备边库更名延资库，并改由宰相直接收管。延资库属于二次分配，最初收入完全仰仗三司率送。从性质上看，延资库同户部比较接近，不同之处在于延资库由首辅宰相直接任使，而户部时常由他司长官充使。

　　宣宗以后懿、僖、昭诸朝，曹确、路岩、崔彦昭、刘邺、张濬、杜让能、崔胤等当权宰相几乎都兼判三司，这与宣宗朝计相仅作陪位又有很大不同。这种变化同国运艰难有直接关系。懿宗以后，战乱频仍，国家财力不赡，宰相不知钱谷，是无法统筹军国大事的。特别是懿、僖二朝战争频仍，粮赋筹措转输是朝廷燃眉之急，盐铁转运使直接关涉资粮馈运，地位最为关键，由兵部侍郎判盐铁入相者甚众，《中朝故事》卷上称："懿皇朝多自夏官侍郎判盐铁即秉钧轴"。僖宗以后，朝廷权威不振，财赋多为地方擅自截用，三司定额多阙，为筹集国赋，宰相往往同时兼判度支、盐铁二使。僖宗乱丧以后，度支、盐铁两司应征税额常被方镇截留，户部和延资库钱物仰仗节余和率送，也时常阙额，昭宗时宰相崔胤等判三司，仅指度支、盐铁，不及户部、延资二使，即缘于此。

　　唐末以宰相、中尉为核心，各自主掌一套财赋系统。外朝三司所入为国家正赋，较为稳定，而内廷宦官所掌，很大部分来自宣索、方镇进奉等，所入起伏较大。黄巢起义后，僖宗两度播迁，长安府库劫掠一空，其后藩镇正赋不入，此前数额甚巨的进奉近乎衰竭，直接导致内库财赋匮乏，甚至影响神策军的支供。僖宗乾符二年，田令孜居中用权，游说僖宗籍两市商旅宝货输于内库，有陈诉者，送京兆杖杀。昭宗《改元天复赦》云"令盐铁司及两神策军，先有两市杂税，并令停罢。"[9]P33直到此时，这一暴政方得废除。又僖宗幸蜀，田令孜募置神策十军，军旅既众，三司支给不充。河中旧有两池盐，因黄巢之乱，节度使王重荣兼领榷务，岁供盐三千车。田令孜举广明前旧事，请以两池榷务归盐铁使，而自兼两池榷盐使。王重荣不服，向河东李克用求援，双方发生战争，导致僖宗二次播迁，最后以朝廷的妥协而结束。昭宗时神策中尉杨复恭借度支卖曲一年之利赡两军，自此不肯归还。昭宗末中尉韩全诲挞李继筠诉军中匮甚，请求割三司隶神策。相对于外朝宰相而言，宦官集团在军事、政治上更具有强势地位，神策军直接攸关朝廷存亡，故得以屡次侵夺外朝三司财赋。

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