在政治上，元和后中枢决策上也分别以枢密和宰相形成两套行政机构。《北梦琐言》（卷6）载安史乱后朝廷"置左右军、十二卫，观军容、处置、枢密、宣徽四院使，拟于四相也。十六宫使，皆宦者为之，分卿寺之职，朝廷班行，备员而已"[10]P141。元和以后，枢密使权重，梁守谦等号为"内相"[11]P2103，虽然陆贽等个别学士也被称为"内相"，但其权势显然不足以同枢密使相匹敌。延英议政本为中晚唐宰相议政的重要形式，宦官侵夺宰相之权，宪宗后两军中尉、枢密使逐渐参与延英议政。特别是文宗甘露之变后，南衙宰相不敢触犯宦官，多曲从其意。李德裕努力做到"政出中书"，涉及宦官的问题，则奏开延英，同仇士良等当面对质。因此，武宗时宦官虽然参与延英，并没有出现文宗时宦官凭陵朝臣的情况。宣宗即位后进一步对延英议事进行改革。《通鉴》（卷262）昭宗天复元年（901）正月条：

　　丙午，敕："近年宰臣延英奏事，枢密使侍侧，争论纷然；既出，又称上旨未允，复有改易，桡权乱政。自今并依大中旧制，俟宰臣奏事毕，方得升殿承受公事。"

　　《通鉴》本条下胡注云："大中故事，凡宰相对延英，两中尉先降，枢密使候旨殿西，宰相奏事已毕，枢密使案前受事。"另据《通鉴》，是年十月癸卯中尉韩全诲等迫使昭宗追寝正月丙午敕，"悉如咸通以来近例"，宦官不得预延英议政仅在宣宗及昭宗末曾短暂实行过。需要指出的是，即使在大中时期，也仅是在延英议政上，在其他场合，宦官仍然未受限制。宣宗舅郑光除河中节度使，宣宗询问此前镇凤翔时判官为谁，郑光答称"冯三"，枢密使从旁奏云"冯兖，臣曾充使至彼，知之"[12]，此是宣宗朝枢密使仍得以侍侧议政的一个事例。宣宗非常重视对相权的控制，延英议政令宦官殿西候旨，目的是为了保障政令畅通。但是在朝官或节帅、刺史授官中谢等其他政治场合，则是宰相回避，宦官仍侍左右参议政事。

　　宣宗以后，宦官不预延英之制被废，枢密使不仅继续参与中书决策，至于咸通年间枢密使如何参与决策，在唐人墓志里曾有一个较为详细的记载。《续集》咸通〇三二《何弘敬墓志》：

　　圣人再三赏异，犹重言故卫州姓名。枢密使亦以知名为对。此时测知圣旨不日降旄节，宠异大魏，使万方知公身殁道存，由令嗣昭焯懿行也。告再拜贺谢讫，退至中书，尽以所奏言于四相国。上台仆射杨公因称公始授大魏，欲以四事归朝廷。惜哉，当其时以无人听受其谋，使夺于所习。

　　此墓志由何弘敬册使卢告所撰。咸通六年（865），魏博何弘敬薨，懿宗以谏议大夫卢告册赠太师，同时窥查魏博军情，以便决定授予何人节度使。据卢告所记，卢告归朝述职时在场者仅卢告、枢密使二人。在魏博置帅问题上，宰相杨收实际上被排斥在决策圈之外。当内廷已议定以何弘敬长子何全皥为魏博节度使后，宰相杨收只得接受这个决策，又试图以何全皥深受儒家教育熏染，试图将何全皥培植成第二个田弘正，提出魏博申官吏、供赋税、输铜盐之利等条件，这一主张也因得不到枢密的响应而最终作罢。

　　从《何弘敬墓志》来看，懿宗朝枢密使之权已渐在宰相之上。僖、昭二朝，相权遭到宦官的进一步蚕食。大权阉杨复恭创堂状后贴黄之制，在宰相处理四方之务的堂状上，贴上小黄纸条，上附对宰相处理意见的批示，以此来"指挥公事"[13]。《通鉴》（卷253）僖宗乾符四年（877）十月条："郑畋与王铎、卢携争论用兵于上前，畋不胜，退，复上奏，以为：'……不应复典兵权，愿与内大臣参酌，早行罢黜。'"当时军国大事宰相须同"内大臣"商议后才能施行。僖宗幸蜀，宰相百官皆不知之，宦官田令孜奉僖宗幸蜀。僖宗在蜀，"日夕专与宦者同处，议天下事，待外臣殊疏薄"[14]，僖宗末，杨复恭代田令孜为神策中尉，"时行在制置，内外经略，皆出于复恭"[15]。昭宗朝，中尉刘季述幽禁昭宗，宰相崔胤等不敢违，率百官署状。

　　除枢密使分宰相之权外，宦官集团陆续以使职差遣的方式侵夺外朝官署的职权。閤门使侵中书通事舍人之权，礼宾使侵礼部之权，如京使侵司农之权，军器使侵军器监之权，内作使侵匠作监之权等。内诸司使置官印、有固定的署衙、僚属，职掌范围涉及政治、军事、经济、外交等各个方面，最终形成一套与南衙诸官署相对应的行政系统，唐人泛称为"二十四内司"。

　　唐代宦官集团具有高度官僚化的特点，在品、阶、勋、爵上与普通士人官僚并无重大差别，甚至也享有休沐、丁忧、致仕、追赠父母、封妻荫子、赠官、追谥等方面的待遇及其特权。德宗贞元十二年（796），窦文场、霍仙鸣出任神策中尉，窦文场讽宰相除拜中尉时用白麻降制，遭到草制人郑絪的拒绝。僖宗广明元年（880），任命枢密使西门思恭为凤翔监军，宣徽使李顺融为枢密使，"皆降白麻，于阁门出案，与将相同。"唐昭宗谒郊庙，中尉、枢密等"四贵"皆朝服助祭，在礼法上也与宰相基本等同。唐代宦官的上述特征与其"内大臣"的身份相吻合，在中晚唐时期，与其说宦官是皇权的附庸，倒不如称其为"特殊"的官僚。余华青先生在《中国宦官制度史》中对唐代宦官这一性质上的转变也有专门论述，认为"虽然隋唐时期的宦官在一定程度上仍然具有君主家奴的身份，但就整体而言，宦官队伍已经成为整个官僚集团的一个特殊组成部分"[16]P294，唐代宦官的官僚化是在政治上摆脱了皇权束缚而相对独立的一种典型表现。

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