(4)海洋环境管理存在问题
　　海洋环境管理体制设置的不合理是当前我国海洋环境 污染严重的重要原因之一。我国现行的海洋管理体制仍然 是传统的分散型行业管理体制，具体的管理机构和分工 如下：
　　根据《海洋环境保护法》第五条规定，国务院环境保护行 政主管部门，即国家环境保护总局作为全国环境保护工作统 一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协 调和监督，并作为全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目 对海洋污染损害的环境保护工作；国家海洋行政主管部门即 国家海洋局负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调 查、检测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建 设项目和向海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工 作；国家海事行政主管部门即中国海事局负责所管辖港区水 域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋 环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理。对在中华人 民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污 染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应 当吸收渔业主管部门参与调查处理；国家渔业行政主管部门 即农业部渔业局负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外 渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态 环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染 事故；军事环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督 管理及污染事故的调查处理。从以上的机构和工作分工可 以看出我国的海洋环境管理没有一个强有力的协调机制和 机构，这主要是受我国海洋管理体制的条块分割、机构众多、 互不同属等特点的制约。同时，多头管理体制涉及各部门的 利益，立法本身也会受到严重影响，不仅对立法进程有影响 而且会危及到立法质量，为了照顾到方方面面的利益，有的 法律出现偏离初衷甚至变形。有些像《海岸带法》这种我国 海洋管理非常需要的法律，受分散型体制的制约至今未进入 立法程序17。虽然我国已经制定了《领海及毗连区法》和 《专属经济区和大陆架法》，但是由于上述原因不能明确主管 部门，使这两部法律的有效贯彻和执行受到严重影响。
　　我国的海洋执法管理部门与海洋管理一样，分散于有关 的涉海部门内。我国海上执法部门和单位主要有：中国海 事.中国海监.渔政渔港监督.环保总局和公安边防等五个部 门，形成当前海上执法体制所谓的“五龙闹海”的局 面|8|(P17)。中国海监是隶属于国家海洋局的一支海上执法保护的执法监察工作，同时接受国土资源部的委托，负责海 洋矿产资源的执法监察工作；中国渔政渔港监督隶属于农业 部渔业局，主要负责国家海洋渔业权益，监督执行国际渔业 公约和双边、多边渔业协定，代表国家行使渔船检验和渔政、 渔港监督管理权；中国港监由交通部中国海事局管理，负责 维护国家海洋管理权益，行使国家水上安全监督管理和防止 船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障的管理职权；中国 海警属于公安部管理的一支海上执法队伍，其主要任务是打 击海上违法犯罪，防范、打击境外敌对势力、敌对分子和黑社 会组织从海上对我国的渗透和破坏活动，实施海上治安管 理，保护沿海人民生命财产安全，维护国家领海和海洋权益; 中国海关海上缉私队是由海关总署管理的一支海上执法队 伍，其主要职责是协同、会同有关部门和其他海上执法力量， 依法维护我国主权和海洋权益，对我国管辖海域特别是近 海、沿岸的各种走私犯罪案件，行使司法管辖，实施例行和经 常的海上巡逻，维护海上治安秩序。我国现有的这些海上执 法力量虽然具有一定的规模，但还存在很多问题。各执法力 量的职责虽然有分工，但有些是交叉的，有些是不明确的。 这种分散的海上执法力量，由于部门分割和法律规定一方面 的管理执法只能由一个部门的执法队伍调查处理，其他部门 的执法队伍在海上即使遇到违法行为，也无权进行监管。同 时，由于一支执法力量只有权负责一个方面的执法，而不能 承担海域所有行政执法任务，致使一些领域无人执法，出现 执法真空。部门之间缺少联系沟通机制，上面的部门抢职 责，下面的部门推工作。以上问题造成对一些违法行为，特 别是发生在我国管辖海域的侵害我国海洋环境的行为不能 被及时发现，以致造成严重污染后果。
　　三、防治海洋环境污染的对策
　　(一）提高民众的海洋环境保护意识，提倡公众参与
　　海洋环境问题主要源于人类对海洋自然资源和海洋生 态环境的不合理利用，而这些损害环境的行为与人们对海洋 环境缺乏正确的认识密切相关。加强海洋环境教育，提高人 们保护海洋环境意识，使人类利用海洋的行为与海洋环境相 和谐，是解决海洋环境问题的主要途径之一。
　　普及、宣传海洋知识，增强民众的海洋意识是引导群众 参加海洋管理的必要条件。因此，国家应把海洋教育列入全 民义务教育的范畴，把普及海洋知识作为国民教育的重要任 务。让人人参与海洋环境教育，形成从学校到社会的全方位 的教育，使青少年从小就具备海洋保护的基本知识和观念。 同时，对广大渔民、涉海企业职工、沿海地区居民进行经常 的、有针对性的普及海洋知识特别是海洋保护法规的宣传教 育，使广大民众从根本上树立起维护海洋权益、保护海洋环环境，积极参与海洋管理活动。而公众参与海洋环境管理有 助于政府提高针对海洋管理的决策的透明度和决策质量，增 强决策执行的自觉性。因此，我国政府在制定海洋环境保护 的相关法规政策中，如果是与民众切身利益相关的事项决策 时，应举行听证会，充分听取利益相关者的意见。这既能弥 补立法者的考虑不足，又可以调动公众的积极性，使相关法 规政策在以后的执行过程中更为顺利。
　　(2)协调各海洋行政部门的工作，加强监管力度，控制 各种途径的污染物入海
　　我国海洋环境管理权分别由五个部门实施，这五个部门 又各自制定了其部门内部实施的法律和政策。这造成了不 同部门之间的冲突和混乱局面。因此，我国应该协调各海洋 管理部门的工作：横向上，具有海洋环境保护执法职能的相 关部门和机构应该协调合作；纵向上，应该坚持中央与地方 相结合，充分发挥地方政府管海用海的积极性，将现有的以 行业执法和专项执法为主的体制转变为以综合执法为主、行 业管理为辅的体制。改变分散性、作坊型的海洋管理体制， 建立起海洋综合管理体制。
　　各海洋管理部门必须加强与其他部门的协调合作，才能 有效地控制海洋污染。如，海上执法部门在查处陆源排海污 染时，必须与环保部门相结合;查处养殖不规范时，必须与渔 政部门相结合；查处来自船舶的污染时，需要与港监部门相 结合。要把海洋管理与规范罚处相结合，没有必要的处罚手 段和权力，监察就不可能有力度。同时，应该建立一个统一 的监督管理机构，对执法情况定期调查评估，督促相关执法 机构改进执法措施。总之，为了避免执法空白和重复执法， 各部门应该开展联合执法行动，协调配合、相互支援、同心协 力，有效地实施定时与不定时相结合、联合执法和常规行政 执法相结合的海区联动机制|9|。在统一的监管部门的 监督管理之下，使海洋执法与法律赋予处罚权部门密切配合，真正有效地控制来自各种途径的污染物排海。
　　(3)完善我国海洋环境保护法律体制
　　目前，我国已经形成了以《中华人民共和国海洋环境保 护法》为基础的海洋环境保护法律政策体系，但是，现有的海 洋环境保护法律法规还不够全面，有的政策性法规内容比较 原则，缺少配套的实施办法和细则，适用性、可操作性不强； 有的专业性法规适用范围比较窄，规范对象比较单一。 同时，我国的海洋环境保护法律体系在某些环节上还存在专 项立法的缺失，如有关防治船舶污染海洋环境方面的规定， 只散见于法律、行政法规、部门规章、规范性文件和我国已经 批准的国际公约中，但还缺少专门的防治船舶污染海洋环境 的法律。根据污染种类在各相关法律中出现的船舶污染条 款，在内容上互相不协调，不统一。随着国际海洋法律制度环境保护以及公海环境保护的国际合作等方面还需要补充 新的内容。因此，应当认真总结梳理我国海洋环境保护面临 的新情况和新问题，进一步完善我国海洋环境保护的法律体 系，充实和细化相关立法内容，增强相关海洋环境保护法规 的针对性和可操作性。具体而言，应尽快制定出与《中华人 民共和国海洋环境保护法》配套的法律法规以及海洋环境保 护综合管理法规，针对重大海洋环境污染事故制定国家应变 计划和地方各级政府的应急计划。

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