（四）PPP模式推广存在一哄而起，甚至包装项目现象
　　从各地区PPP模式推广的情况看，在财政部、国家发改委政策指南及示范项目发布后，各省市迅速推出了各自的示范项目，制定了相应的管理制度。有些地方的一批示范项目多达30至60多项，有些省级PPP项目库多达200多个，甚至有些地方出现了通过假股真债的方式包装PPP项目。这种现象是我国公共政策执行中存在的一种常见现象，目前仍具有一定惯性。而对PPP模式而言，这种一哄而起的状况会在项目全生命周期各个阶段埋下违约的风险，对公共服务提供产生严重损害。同时，私人资本的合理回报也难以保障。
　　二、我国现阶段推广PPP模式的主要制约因素分析
　　现阶段，我国在PPP模式推广过程中，之所以出现上述问题，主要是经济社会发展存在以下制约因素：
　　（一）理论认识有待深化
　　从我国PPP模式的推广动因来看，更多是为了解决目前财政经济运行中的相关问题，诸如地方债、财政支出压力和经济增长率等。但从PPP模式最早的起源，以及在国际上推广的情况分析，各个国家更多是将PPP模式作为公共物品和公共服务提供方式的改革来推动。即PPP模式和传统的供给模式相比，其优点在于可利用市场机制，动员社会资本投资于基础设施等公共服务项目，充分发挥公共部门和私人部门的优势，相互配合，提高公共服务的质量和效率，满足社会公共需要。其不足在于涉及利益主体众多，经济关系复杂，项目建设经营风险大，项目监管难度大，一旦项目失败，如项目公司破产或者国家经济社会政策发生重大变化，都会给公私双方带来较大损失。因此，需要进一步深化对PPP模式的理论认识，正确把握PPP模式的发展方向，而不能仅仅将其看作解决目前财政经济困难的手段。笔者认为可以把PPP模式理解为改变我国公共物品和公共服务供给机制，重塑公共部门经济运行动力的重要途径。
　　（二）部门利益之争
　　目前PPP模式推广中存在诸多问题的重要原因之一是缺乏明确的主管部门。现在财政部、国家发改委同时发布PPP政策指南、示范合同，且涉及人民银行、交通、水利、住建、教育、卫生、环境、民政等主管部门。之所以出现这种局面，主要是财政、发展和改革部门从各自的职能和利益出发，认为需要加强对PPP项目建设和运营的监管，但缺乏有效的协调，给PPP项目建设和运营带来了严重干扰。
　　从财政部门的角度看，由于PPP项目以基础设施和公用事业为主，具有显著的公益性，且价格受到政府管制，因而PPP项目建设和运营一般需要财政投资、财政补贴、税收优惠以及政府回购，个别项目还需要政府财政对项目公司融资给予担保，等等。在一定程度上讲，如没有政府财政的支持，PPP项目建设和运营很难持续开展，在PPP全生命周期内需要财政监督，有些国际组织和国家坚持PPP项目应实行财政部门一票否决制。因此，财政部门认为，PPP项目建设和运营应由财政部门监管。
　　而发展和改革部门则认为，政府投资项目由其核准。PPP项目中基础设施和公用事业投资项目大多数是大型投资项目，属需核准的政府投资项目，因而认为，PPP项目建设和运营应由发展和改革部门来监管，实际上也有利于加强发展和改革部门的权力。
　　上述观点从各自部门角度来看，都有其理由，但从PPP项目建设和运营本身的需要、私人资本合作者以及经济社会宏观管理的全局看，部门利益之争对PPP模式推广有百害而无一益。
　　（三）我国社会信用体系不成熟，地方政府信用水平不高
　　在PPP项目中，公私双方的合作是以契约为基础，以合同为纽带展开的，需要双方讲信用守合同，但我国社会信用体系尚在建设之中，地方政府信用存在诸多问题。2007年，国务院建立了社会信用体系建设联席会议制度，联席会议办公室设在国务院办公厅。2012年7月，国务院调整社会信用体系建设部际联席会议职责和成员单位，联席会议牵头单位为发展改革委、人民银行，召集人由发展改革委主任和人民银行行长担任。党的十八大报告提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出“建立健全社会诚信制度”，2014年6月14日，国务院发布了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。与此同时，全国各地区在建设社会诚信体系，加强政府诚信管理方面进行了探索、实践。如上海市2012年发布了《关于进一步加强上海市社会信用体系建设的意见》和《上海市社会信用体系建设2013—2015年行动计划》。
　　从我国地方政府管理工作的现状以及改革开放以来各地区PPP项目发展的实际来分析，其形势并不乐观。有些地方政府新官不理旧事，一届政府一朝政策，随意撕毁、终止招商引资时签订的合同、作出的承诺，致使一些私人投资者对政府推出的PPP合作项目望而却步。据报道，2013年11月广东省湛江市中级人民法院对外通报，湛江市各级党政机关有764件负债案件未执行到位，累积欠债超过18.5亿元，最长的已经欠了20多年。新华社报道称，有些债权单位已经解散，有的债权人从黑发等到了白头①。实际上，此类案例比比皆是，早已不是新闻。同时，一些涉及政府合同的诉讼案例，存在立案难、审理难、执行难等问题。上述现象，对吸引民间资本参与PPP项目建设、运营产生了较大的负面影响，成为目前影响推动公私合作发展的关键因素之一。
　　（四）我国现行法律制度不健全，难以为PPP项目建设和运营提供有力保障
　　从现实情况看，我国虽然已初步建立了较完整的社会主义法制体系，但在法律之间的相互衔接、执法环境等方面仍存在诸多问题。现行《政府采购法》、《合同法》等法律制度能为PPP项目建设运营提供一定的法制保障，但不能完全满足PPP模式发展的需要，主要依靠行政法规和部门规章来对PPP项目进行管理。

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