在PPP行政法规和部门建设方面，原建设部2004年2月24日下发了《市政公用事业特许经营管理办法》，主要内容包括：参与特许经营权竞标者应当具备的条件、选择投资者或者经营者的程序、特许经营协议应当包括的内容、主管部门应当履行的责任、获得特许经营权的企业应当履行的责任等。之后，一些省市地方政府也颁布了地方性的市政公用事业特许经营管理规章制度。近两年来，国务院及财政部、国家发改委密集出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）领域的规章制度，主要包括：2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》；2014年11月16日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），其目的是为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用；2014年11月29日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，目的是为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程；2014年12月31日，财政部发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》；2014年12月30日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》及《PPP项目合同指南（试行）》；2015年4月7日，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》；2014年12月2日，国家发展改革委发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）；2015年4月25日，国家发改委、财政部、交通部、水利部、住房和城乡建设部、中国人民银行联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。
　　这些行政法规和部门规章的建立，为政府与社会资本合作（PPP）立法奠定了良好基础。但这些规章制度主要是行政法规和部门规章，其法律层次低，不够规范和稳定，难以满足PPP项目建设和运营管理的需要。私人投资者在法律制度不健全、投资权益保障不够充分、投资风险较大的情况下，往往踌躇不前，PPP模式推广进程较为缓慢。因而亟需充分吸收上述行政法规和部门规章的合理成分，使之上升为国家意志，形成较为完善的法律制度体系，以指导PPP实践。
　　三、我国推广PPP模式几个关键问题的政策选择
　　针对上述我国PPP模式推广中存在的矛盾以及原因分析，笔者认为，在管理技术和方法方面，现阶段主要应做好以下方面的工作：
　　（一）加快PPP法制建设步伐
　　在政府与社会资本合作（PPP）提供公共服务过程中，涉及诸多利益主体，如政府机构等公共部门、社会资本投资者、消费者、中介机构、承包商等，且PPP特许经营项目时间一般长达20—30年，不确定性因素较多，风险较大，需要有完善的法律制度来调节各方利益关系，保障公私双方利益，以保证PPP项目能够顺利建设、运营，为经济社会发展提供优质公共服务。因此，我国需要加快PPP法制建设，建立专门的《PPP监督管理法》等法律制度，对PPP项目建设运营中的诸多利益关系进行规范，保障公私双方利益，为社会提供优质公共服务，满足社会公共需要。在《PPP监督管理法》等法律制度中，对PPP项目建设运营中项目甄别、项目采购、项目建设、项目运营、项目终结等主要业务环节，以及所涉及利益主体的权利义务关系作出明确规范，为PPP项目建设运营管理提供具体、明确和可操作的法律依据，保护公私双方合法权益。这样，才能从根本上消除社会资本进入PPP项目建设运营的后顾之忧，推动政府与社会资本合作（PPP）的健康发展。
　　（二）建立国家层面的PPP管理机构与政策指南
　　从各国PPP项目分布的主要领域看，除供电、供水、供气、桥梁、道路等基础设施外，也涉及学校、医院、文化等社会设施，以及政府办公大楼、监狱等为公共管理服务的设施；从PPP项目实施的层级看，既有中央政府事权范围的项目，也有属地方政府事权项目，且以地方政府项目为主。因而在政府对PPP项目投资、监管的过程中，涉及诸多的主管部门以及公共政策领域，需要建立国家层面的PPP管理机构，以协调指导地方政府及其各部门的PPP工作，发布、实施相关政策指南。从国外的情况看，英国、法国等建立了以财政部门为主的PPP管理机构，而德国、美国等以政府综合宏观管理部门为主管理PPP业务。
　　目前，我国财政部和国家发改委在各自系统内推广PPP项目，分别发布PPP推广项目，这种状况给PPP项目建设运营带来了很大的混乱。PPP项目是向财政部门申报还是向发改部门申报，具体操作以哪个部门的政策文件为主，项目日常监管是由财政部门监管还是发改部门监管，等等，这种局面需要尽快扭转，应明确PPP项目主管机关。从我国的实际情况来看，相比较而言，财政部门在财政补贴、政府付费、财税优惠政策、公共服务职责等方面发挥着主导作用，适合承担主管部门职责。在此基础上，建立国家层面的PPP管理机构，如国家PPP管理中心，统一制定和实施PPP政策指南，协调财政、发展和改革等宏观管理部门以及交通、住建、教育、卫生等主管部门的PPP工作，监督PPP项目的建设和运营，提高公共服务的质量、效益，满足社会公共需要。
　　（三）地方政府信用建设
　　从PPP项目建设和运营实践分析，其主要以属地方政府事权范围内的基础设施为主。地方政府是基础设施建设等公共政策的制定、实施者之一，自然就成为PPP中公共部门一方的主要代表，地方政府能否讲信誉、守合同，就成为PPP项目建设运营的关键因素之一。因此，加强地方政府信用建设，取信于投资者，是PPP模式发展中需要重点解决的问题之一。目前需要做的重点工作有：（1）积极推进政府信用法律制度建设，明确政府信用法律责任，为强化地方政府信用管理提供依据。（2）加大PPP项目地方政府违约案件查处的力度，解决政府信用违约案例立案难、审理难、执行难的现象，及时曝光典型案件，既查处地方行政机构违约行为，又追究其负责人的法律责任，维护法律威慑力，形成诚信守约的行政文化，在公务人员中树立“以诚信守约为荣、以背信弃义为耻”的执政理念。（3）加大社会对地方政府信用的监督，鼓励第三方独立组织对地方政府信用进行评级、排名和公示，形成社会舆论压力，督促地方政府诚实守信，履行合同，为PPP项目建设运营创造良好的社会环境。
　　（四）PPP项目合理回报的界定

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