三、农村最低生活保障制度的实践困境
　　农村最低生活保障制度的运行绩效直接决定了农民的最低生活保障权的实现程度。因此对于现阶段制度实践困境的分析有助于为农民的最低生活保障权“脱困”寻找优化路径。
　　（一）有差别的制度实践
　　从制度化进程视角分析。作为国有企业改革配套，我国社会保障制度不可避免的带有城镇特色，甚至是地方特色，最低生活保障制度亦如是。20世纪90年代初，伴随着经济转型和国企改制带来的隐性失业显性化、职工收入下降、物价上涨等因素，城市出现了新型贫困群体。由于传统救助的局限，新的城镇贫困群体陷入了生活困境。各地方政府出于社会稳定的需要，纷纷自行探索建立城镇最低生活保障制度。直到1999年9月，《城市居民最低生活保障条例》的颁布，标志着中国城市最低生活保障制度正式在全国范围内确立。而反观农村，经济发展城市重心偏好的樊笼之下，农村低保建设缺乏经验、资金支持不足、政策配套跟不上，最终呈现低效的碎片化形态。1999年《城镇居民最低生活保障条例》颁布后，由于政策的城镇偏向，许多地区的农村低保甚至出现停顿和倒退现象。2007年7月国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标着农村最低生活保障制度在全国范围内确立，农民的生存权益才不断得到切实的保障。由城乡最低生活保障制度的变迁可以看出，其动因、政策导向、法制化进程是有差别的，而制度变迁的路径也必将惯于依赖这些差别而走向锁定。
　　从覆盖对象视角分析。《城市居民最低生活保障条例》规定：“城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。”《条例》颁布后，覆盖对象大幅增长，直到2003年开始进入稳定期，城镇最低生活保障制度已基本实现了制度覆盖目标，更好的保障了城市居民的生存权益。《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》因承袭了城镇的表述，规定“农村最低生活保障对象是家庭人均年收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，包括因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”。〔3〕《通知》颁布之前，尤其是以2003年为节点，前期由于各级政府集中全力推动城镇最低生活保障制度建设，农村低保建设处于边缘状态，2003年农村低保参保数甚至比2002年下降了10%，后期略有进展，但直到2007年《通知》下发，农村最低生活保障参保人数才实现突破进展，增幅达123.9%。〔4〕
　　从保障水平视角分析。“二元”形态的最低生活保障制度必定造成城乡保障标准的差别，这种差别也直接决定了贫困群体的规模大小。“二元”机制源自于城乡经济发展水平的差异，同时考虑到地区经济发展水平的差别，最低生活保障制度呈现出城乡和地域的非均衡形态。在最低生活保障标准制定时，宏观层面的差异决定了微观的参考要素不同，甚至加入了地方财政的考量，最终导致城乡低保标准差距不断拉大，致使农民群体的“脱贫”速度依旧缓慢。随着中央农村经济工作会议的部署，各级财政也在不断加大对农村的支持力度，农村低保“提标”的步伐不断加快，城乡低保标准差距也在不断改善，更多的政策也在向农村倾斜，农村发展也会成为今后中国经济发展的重中之重。
　　从公共财政投入视角分析。围绕着资金分担比例问题，城镇最低生活保障制度的筹资模式处于不断变化之中，在创制初期形成了由地方财政和保障对象所在单位共同分担的模式，逐步过渡到以地方财政负担为主、社会资助为辅，并最终形成了“地方负责、中央补贴、社会资助”的三方筹资模式，但中央财政补助占全部资金的70%以上，实际承担了城镇最低生活保障的财政责任。〔5〕由于长期的农村发展边缘化，农村最低生活保障呈现出制度建设滞后、财政责任不明确、筹资水平低等特征。在探索初期，有条件的地区形成了“地方财政责任为主、村集体为辅”的共同负担模式。2007年《通知》颁发之后，制度的推广要求各地方政府加大投入，明确地方政府在农村低保资金筹措中的主体责任。然而考虑到地方财政收支的限制，为了保证农村最低生活保障制度在全国范围推广，中央财政不断加大补贴力度，最终也承担了农村低保事业的主要财政责任。然而实际中农村人口多于城镇人口，在财政低保资金投入比例却少于城镇，这不仅反映了政府政策价值观的偏颇和责任的缺位，也是对农民平等享有低保权的剥夺。

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