（二）不规范的制度实践
　　从制度保障规范视角分析。首先，农村最低生活保障制度在中央层面缺乏统一的法律法规，仅依靠国务院和相关部门的通知文件等行政性规范；地方政府作为实施主体，更多的是制定了“实施办法”或“细则”等形式的规定。其次，地方政府基于自身财力，在农村低保制度的规范性文件中更多的采用定性设置而非定量，保障目标不明确，保障对象和标准确定环节流于形式，最终势必影响制度发挥应有的效力。没有相应的法律法规来支撑，以空洞乏力的规范性文件来确定各相关主体的权利和义务，农村最低生活保障制度在弹性路径中其稳定性和有效性将大大折扣。
　　从保障标准视角分析。在最低生活保障标准的制定方面，并未形成科学统一的测算标准，各地计算办法差别较大，标准参差不齐；不少地方标准制定参考因素单一，未将物价、家庭规模、人均消费水平等考虑在内，最终的标准线大都低于实际贫困线，甚至有些地区只有实际贫困线的50%；〔6〕保障标准的差别不仅体现在农村内部，也体现在城乡、区域上，这种差别也必定随着经济发展和消费刚性，成为贫富差距和社会稳定的隐患；保障标准缺乏科学规范的增长机制，调整机制依靠主观判断，随意性较大，不能够切实有效的实现农村脱贫的制度建设目标。
　　从筹资机制视角分析。首先表现在，城镇发展偏好的宏观导向下，中央财政对于农村最低生活保障的投入比例与农村现有的低保覆盖人口不匹配，这不仅难以保障农民的生存权益的实现，客观上再次拉大了城乡收入分配的差距。其次，在农村最低生活保障制度的财政责任构成中，中央政府只担任调剂余缺的宏观调控者角色，地方政府扮演制度实施的主体角色，仅仅是对困难地区给予适当补助，不直接参与具体的资金分担，实际的财政责任由市县乡共同分担。在我国现行的财政体制下，基层政府财政能力有限，这种分担机制使得农村最低生活保障制度的财务可持续性受到巨大挑战，对农民低保权的实现形成了内在的制约。
　　四、农民最低生活保障权“脱困”的现实选择
　　农村最低生活保障制度作为农民在无法维持自身最低生活水平时的一种“底线公平”保障机制，在农村社会保障体系尚未健全、保障能力不足的条件下，对减轻农村贫困，稳定农村经济社会发展，起到了基础性的“兜底”作用。尤其是2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》下发后，制度在覆盖面、保障标准、筹资能力等方面不断完善，一定程度上缩减了农村贫困人口规模，较好的维护了农民的生存权益。然而在经过几年的运行后，农民的最低生活保障权始终未能实现平等化，制度的稳定性和持续性也面临着严峻的挑战。通过上文对农村低保制度的实践困境进行分析，提出应该提升立法层次，用法律保障制度运行的规范性；强化责任意识，实现制度的良性运转。
　　（一）提升立法层次，加强制度的法制化建设
　　首先，当前农民最低生活保障权的平等化未能充分实现主要原因在于立法滞后导致制度在实施中缺乏权威性而影响了最终效果。人大应加快制定适合我国国情的《社会救助法》，或是国务院在近阶段先行颁布《农村居民最低生活保障条例》，用国家层面的法律或者行政法规统领全局，对农村最低生活保障制度的覆盖范围、保障对象、保障标准（测算和动态调整机制）、筹资机制、管理机构、给付条件和程序、相关主体权利和义务以及对违反规定的行为的处罚等做出具体而权威性的规定。
　　其次，科学地确立立法理念和法律原则。立法理念和法律原则体现了法律制度的灵魂和精髓，为具体的法律行为提供了理论指导。只有科学地确立了立法理念和法律原则，才能正确地界定法律的本质，并有效地指导法律活动。保障生存权、保障人的尊严以及国家求助义务法定化是农村最低生活保障制度建设的核心理念，也理应成为农村低保立法的根本出发点；应保尽保、保障底线公平、与经济社会发展水平相适应以及“三公”（公平、公正和公开）等构成农村最低生活保障制度的法律原则和内在主线。〔4〕
　　再次，明确法律责任，增强制度的强制力和执行力。明确法律责任的目的在于促进人们遵守法律规则，也是实现法律现实效力的前提。法律责任表现为法律关系当事人违反法律规定义务时应承担的否定性评价和不利后果。〔7〕通过在农村最低生活保障制度的法制化建设中清晰地责任认定，强化各级政府的主体责任、明确职能部门的具体职责、规范基层低保管理机关及其工作人员的工作程序、健全监管机制和法律责任追究机制，维护法律权威，实现制度的稳定和可持续，让农民最低生活保障权不在是“纸上”权利。

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