2农业转移人口的非整合状态及其根源
　　30年来的快速城镇化进程中，农业转移人口始终处于一种非整合状态。
　　农业转移人口是指，来自农村、但长期在城市就业、居住和生活、但其户籍依然保留在农村的劳动力及其家庭成员。他们虽然长期工作和生活在城市，但他们与真正的城市居民又截然不同：户籍身份、就业领域、职业发展、收入水平、居住状况、社会权益、社会声望、社会流动机会等各个方面差异巨大。他们在城市的就业岗位，多数局限于“次级劳动力市场”，技能要求低、工资待遇差、岗位稳定性不足、职业发展缺乏通道和上升空间，虽然近年来随着劳动力紧缺工资水平不断上涨，但收入依然属于中低水平。他们的收入不足以支持其在城市购买商品房，只得长期租房居住，所以处于“暂居”状态。在“产权房”作为获得城市户籍的刚性起步门槛的通则下，无力购买商品房的他们，因此无法获得所在城市的户籍。没有城市户籍的他们，就难以获得那些只向当地户籍人口提供的公共服务，例如义务教育、社会保障、就业服务等等，当然近年来各地将基本公共服务的覆盖对象逐步扩大到农业转移人口，情况明显改善。但他们的社会交往还主要局限于老乡圈，与所在城市居民的交往与互动则非常稀缺，他们与城市居民之间存在着难以逾越的社会距离。除此之外，他们在城市的生活还缺失必要的社会支持网和向上流动的机会和通道，他们中的很多人看不清自己的未来。总之，这是一群身在城市、但又与城市居民差异显赫的边缘化群体，农业转移人口在城市的这种生存状态，经常被称为“半城市化”，这群被城镇化大潮裹挟进入城市但尚未融入城市的人的生存状态，本质上是一种典型的非整合状态。
　　这种非整合状态的产生，一方面来源于城市化的一般动力机制及其内在规律的作用，另一方面也与中国独特的城市化道路及其相关的制度安排直接关联。
　　在城市化的一般动力机制及其内在规模的驱动下，给一个国家和地区带来的，既有快速的经济发展、人口流动以及社会总财富的急速增长，也有社会分化加速和社会不平等扩大的负面效应。城镇化是一个长期的、具有一定周期性特征的历史过程，一般会经历起步阶段、加速阶段和完成阶段，大致分别对应低于30%、30-70%和70%以上的人口城市化率，其中，带来最大分化和最剧烈震荡的，当属30-70%这一城市化快速发展的区间。在这一区间，工业化在城市不断催生新的就业机会，吸引农村人口大量涌入城市；但在城市的市场化筛选机制下，他们自身的人力资本以及在劳动力市场上的就业竞争力，决定着他们往往只能进入技能要求低工资水平也低的次级劳动力市场，他们虽然能够获得明显高于农业部门的报酬，但其中多数人往往成为城市社会的中低收入阶层，难以进入主流阶层。并且，城市空间也会出现不断扩大的贫民区或贫民窟地带，城市新移民的生存状况恶化。工业化和市场化的共同作用，必然造成财富的巨大悬殊、鲜明的阶层分化和社会隔离为特征的社会不平等，多个形态和状态不同的社会群体不融合但却在同一时空中并存，呈现明显的“社会马赛克”现象。这在城市化的加速阶段往往表现得尤为突出。
　　中国的城市化道路有其独特的历史、道路模式及其特征。改革开放以前，因为对城市化所导致的各种城市病和社会不平等现象的恐惧，长期执行压制城市化和城市发展的一系列公共政策，其中以户籍制度作为这一系列限制性政策的起点和核心。改革开放以来，对城市化的认知发生巨大改变，充分意识到其历史必然性及其在通向现代化过程中所具有的不可替代的功能。因此，逐步开放城市劳动力市场，吸纳农村劳动力进入城市非农领域就业；农村人口进入城市就业和生活，也已经没有严格的政策限制。但涉及到公共服务的提供，各种排斥性的制度安排和政策框架依然存在。换言之，农村人口进入城市的就业和暂居门槛不断降低，因此吸引了越来越多的农村人口来到城市；但城市中的农村人口要转化为完全享有各项城市权益的市民，需要越过的门槛依然很高。
　　其中最为刚性的门槛就是户籍制度，这也是中国独特的城镇化道路模式存在的基础性的制度安排。将人口分为农村人口和城市人口两大板块，并设置了若干条从农村户口转为城市户口的政策门槛，是户籍制度的核心。随着改革开放的不断扩大和深入，绝大多数的劳动力市场现在已经充分开放；一切非公共物品的供给基本上由市场提供，与户口性质无关；但由政府提供的公共服务，因为总体上与全体居民的需求相比有很大缺口，因此基本上还是按照先城镇居民、后农村居民、先本地的户籍人口、后异地的非户籍人口的顺序进行供给。所以，目前户籍制度在就业和生活层面的排斥性功能已经基本消失，但在公共服务领域还有较大的作用。
　　所以如此，与中国的财税制度和基本公共服务供给责任分配有直接关系。自1994年实行分税制以来，税制的基本架构是优先保证中央财政、其次保证省级财政，再次是地级财政，最后才是县级财政。行政等级越高，财政汲取能力越强，县级财政往往因为税源所限，普遍较为薄弱；除了全国百强县之外，县级财政都不宽裕。但中国的基本公共服务，特别是面向广大居民的义务教育、社会保障、公共卫生、医疗保障、就业服务等等，县级政府都是第一责任主体。也就是说，行政级别越低，财政汲取能力越弱，相反其公共服务供给的责任越大。
　　作为必须依靠自我财力履行公共服务职责的地方政府而言，必然利用各种可能的制度安排控制公共服务的覆盖面，尽可能压缩享受公共服务的居民人数。所以，户籍就成为区别化供给公共服务的最便利的政策工具，这一工具不仅清晰地区隔了城镇人口和农村人口、还区隔了本地居民和异地居民。这样，非本地户籍的居民，要么难以获得所在地的公共服务；要么需要为获得这些公共服务支付额外的费用。对于收入水平较低的农业转移人口而言，这显然是一笔额外的不菲支出；要么满足各地的一组“落户”要求：购买产权房、连续缴纳社保若干年等等门槛条件。并且，以户籍作为资源分配依据的做法经历了数十年的历史沿革，因而具有了天然合法性。这也许可以算作地方政府公司化的另一个表现①。
　　由此，离开故乡农村、进入城市的农业转移人口就成为一个悬置和边缘化的社会群体。如此规模庞大的社会群体，处于悬置和边缘地位，实际上造成了社会的非整合状态，虽然因为中国的特殊传统、文化源流以及独特的土地制度，这一群体并未与城市社会形成直接和明显的对立和冲突；但与主流群体的疏离以及内在的张力仍然十分明显。因此也成为中国社会再整合必须重点关注的群体。
　　3促进农业转移人口市民化和社会再整合的政府责任
　　由此看来，农业转移人口已经完成了城市化的第一步——“进城”并长期存在于之后，能否继续转化成为权益均等、机会均等的市民，完成其城市化的第二步——“市民化”，无疑是中国城市社会从分化、疏离、区隔走向融合，实现社会再整合的关键。然而，谁应该成为农业转移人口市民化的主要责任主体？其有效机制又是什么？

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