再次，缔约目的不同。在民事合同中，当事人缔约的目的在于实现民事权益，该民事权益可以是身份利益，也可以是财产利益。在环境保护行政合同中，环境行政机关订立环境保护行政合同的目的是为了实现特定的环境行政目标，相對人虽然不是环境行政机关，但在缔约时他不仅明知环境行政机关的缔约目的，也明知自己已通过缔约的方式参与到环境治理过程之中了。

　　三、环境保护行政合同和民事合同变更与解除制度的共性

　　无论环境保护行政合同具有多少有别于民事合同的特质，但因为它叫"合同"，所以它应当是当事人之间协商的结果，一定承载着当事人的合意，这是环境保护行政合同与民事合同之间的共性。因为它们存在这些共性，在变更与解除的制度安排方面，也应当尊重与体现这种共性。笔者认为，在环境保护行政合同变更与解除制度的设计过程中，至少需要注意并尊重两者之间以下几个方面的共性，只有这样，有关环境保护行政合同的制度设计才可能更接近合同的本质，具有更强的可操作性和实效性。

　　1 变更与解除的内涵

　　与民事合同的变更一样，环境保护行政合同的变更也有广义、狭义之分。广义的变更包括合同主体和合同内容的变更，前者是指合同当事人的变更，实质上是指债权或债务的转让，即由新的债权人或债务人完全或者部分替代原债权人或债务人，而合同内容并无变化；后者是指合同当事人权利义务的变化。狭义的合同变更仅仅指合同内容的变更。从《合同法》第五章的规定看，合同的变更仅指合同内容的变更，合同主体的变更称为合同的转让。我们认为，對环境保护行政合同变更内涵的规定可借鉴《合同法》的规定。

　　关于合同的解除，学者见解不尽一致。一种意见认为，合同解除是指当事人之间就提前终止合同事宜所达成的协议；另一种意见认为，合同解除就是提前终止合同，使之不继续发生效力。这两种观点共同的缺憾是：它们均忽视了不同合同之间的差异性，将解除合同的后果单一化，均认为解除合同的效力只向后发生、不发生溯及力，其可能的一个结果是，對于非继续性合同的当事人而言，难以完全实现解除合同的目的。笔者认为，所谓环境保护行政合同的解除，是指在环境保护行政合同生效之后，当合同解除的条件成熟时，因一方当事人的行为或者双方当事人的合意，使合同效力仅指向将来消灭或者有溯及力地消灭的行为或者制度。

　　2 变更与解除的主体

　　从合同效力的角度看，合同是当事人之间的法律，环境保护行政合同一经生效，任何一方均不得擅自变更或者解除合同，否则就要承担相应的违约责任。但无论基于什么目的缔结的合同，它都是特定当事人之间基于缔约当时合同环境對其权利义务关系作出的一种安排。这种安排往往建立在双方权利义务相對平衡的基础上，一旦这种平衡状态被打破，它的影响不一定是单向的，双方当事人都有可能受到影响，因此，授予当事人平等的合同变更、解除权，就是《合同法》中一种必需的制度安排。由此出发，笔者认为：在环境保护行政合同关系中，不仅环境保护行政机关可以变更或者解除合同，环境保护行政相對人也是适格的变更权、解除权行使的主体。

　　3 变更与解除的条件

　　依照民法学者的通说，民事合同的变更应当具备以下条件：①原已存在有效的合同关系。所谓合同变更，顾名思义就是對已有合同的变更，如在变更行为之前并无合同关系存在，就失去了变更的"靶子"或者目标，就不可能产生合同变更的问题。同样，如果业已存在的合同的效力产生瑕疵，如合同无效、合同被撤销或者追认权人拒绝追认效力待定的合同等，合同便自始失去法律约束力，也不会发生合同变更问题。②合同变更须依当事人的合意或者依法律的规定及裁判机构的裁决。首先，合同变更一般是当事人双方协商一致的结果，《合同法》第七十七条第一款规定："当事人协商一致，可以变更合同"。其次，依照《合同法》第五十四条以及《最高人民法院关于适用（中华人民共和国合同法）若干问题解释（二）》的规定，對于意思表示不真实的合同、在显失公平的基础上订立的合同、符合情势变更条件的合同，其变更均须经过人民法院或者仲裁机构的裁判。再次，基于法律直接规定发生的合同变更，在出现某种法定事由时，直接产生合同变更效果，无需经过当事人协商或者裁判机关的裁决。③须有合同内容的变化。如前所述，我国合同法上的合同变更采用狭义说，仅指合同的内容发生变化，因此，合同内容的调整是合同变更不可或缺的条件。根据《合同法》第十二条的规定，合同内容的变更主要包括：标的的变更，数量的变更，质量的变更，价款或者报酬的变更，履行期限，地点和方式的变更，违约责任条款的变更，解决争议方法的变更等。当然，合同变更非合同性质的变更，变更后的合同关系与原合同关系应当具有同质性。④合同变更必须遵守法定的方式。《合同法》第七十七条第二款规定："法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定"。显然，上述四个条件完全适用于环境保护行政合同的变更。

　　由于合同解除有法定解除与约定解除之分，所以合同解除条件也可分为法定解除条件与约定解除条件，前者又有一般法定解除条件与特别法定解除条件之别；后者主要基于当事人的合意。特别法定解除条件往往受合同性质与合同种类的影响，难以一一考察，所以本文仅探讨一般法定解除条件。根据我国《合同法》的规定，一般法定解除条件应当包括以下几个方面。①存在有效的合同。从法律效果看，合同解除是一个使已经生效的合同"归零"的法律行为，因此，合同解除权的行使必须以业已存在的有效合同为前提。②必须出现法定的解除事由。根据《合同法》第九十四条之规定，导致民事合同被解除的事由包括：因不可抗力致使不能实现合同目的；在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；法律规定的其他情形。③必须有解除权的行使，即必须有解除行为，解除行为有两种类型：一是当事人双方协商同意；二是享有解除权一方的单方意思表示。就环境保护行政合同的解除而言，其一般的法定解除条件也应当包括以上三个方面，只是在法定的解除事由方面，还应当包括基于社会公共利益的需要。

　　4 变更与解除的方式

　　依照《合同法》的规定，民事合同的变更与解除均有两种方式。就变更而言，一是协议变更，《合同法》第七十七条第一款规定：当事人协商一致，可以变更合同；二是依据法律规定直接发生变更。例如，根据《合同法》第五十四条规定：因重大误解订立的合同以及订立合同时显失公平的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销；一方以欺诈胁迫的手段或者乘人之危，使對方在违背真实意思的情况下订立的合同，不损害国家、集体或者第三人利益的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。解除方式也有两种：一是协议解除，即双方当事人协议解除合同，此种方式为双方法律行为，需要双方当事人意思表示一致才可实现合同解除的法律效果；二是单方解除，即当事人约定的或者法定的合同解除事由出现，享有合同解除权的当事人通过行使合同解除权解除合同。

　　环境保护行政合同也不例外。基于环境保护行政合同的行政性，虽然很多学者似乎更关注环境保护行政合同的单方变更与解除问题，但笔者认为，协议变更或者解除合同属于合同自由原则的应有之义，无论该合同具有怎样的个性，只要是建立在合意的基础上，就应当允许当事人通过协商方式变更或者解除合同。而且，基于权利义务對等原则，单方解除权也不是环境保护行政的特权，在法定或者约定事由出现时，环境保护行政相對人也可行使单方解除权。此种认识在德国《联邦行政程序法》也能得到印证，该法第六十条明确规定：确定合同内容所依据的关系，如果在合同成立后显著变更，或不能调整，或對行政合同当事人一方不合理的，可作出解除合同通知。

　　5 变更与解除的效力

　　合同变更的实质在于使变更后的合同代替原合同。因此，无论是环境保护行政合同还是民事合同，其变更的效力是相同的，即当事人应按变更后的合同内容履行。换言之，合同变更原则上向将来发生效力，未变更的权利义务继续有效，已经履行的债务不因合同的变更而失去合法性；合同的变更不影响当事人其他合同权利（如要求赔偿）的行使，原则上，提出变更的一方当事人對對方当事人因合同变更所受损失应负赔偿责任。

　　在合同解除的效力方面，参照《合同法》第九十七条规定，环境保护行政合同和民事合同解除的效力，都可从两个方面考察：其一，向后的效力，自合同被解除之日起，合同對双方当事人均没有约束力，各方均有权拒绝履行合同义务。其二，向前的效力，不应规定一个笼统、绝對的标准，而应具体合同具体分析，對于非继续性合同，应承认其向前的效力，即解除权的行使具有溯及力；但對于继续性合同的解除原则上没有溯及力。

　　四、环境保护行政合同变更与解除制度的限制

　　从学理抽象的结果看，作为行政合同的一种，环境保护行政合同存在诸多与民事合同不同的秉性。但笔者认为，环境保护行政合同区分于民事合同最突出的地方，或者说环境保护行政合同最突出的个性有两个方面：一是环境保护行政合同当事人的特殊性，即合同一方当事人为持有并行使公权力的环境行政机关；二是缔约目的的特殊性，即环境保护行政合同的缔约目的往往关乎社会公共利益。在环境治理的实践中，正是因为环境保护行政合同这样的特性，使得环境保护行政合同的变更与解除权的行使存在较大的随意性。这既不利于保护合同相對人的权益，也不利于推进环境保护行政合同的规模化适用。因此，我们必须高度关注环境保护行政合同的个性對环境保护行政合同变更与解除权的影响，并作出相应的制度安排。

　　从比较法的角度看，无论是大陆法系的法国、德国，还是英美法系的英国，都已注意到了行政合同的个性對行政合同变更与解除权的影响，并作出了相应的制度安排。虽然其模式、制度内容各有特色，但也存在共同之处，即在确认公益优先原则的同时，都制定了比较完善的救济制度，以规范行政机关单方变更与解除权的行使，保护相對人的合法权益以及社会公共利益。譬如，德国《联邦行政程序法》在赋予行政机关单方变更与解除权的同时，规定了有利于合同相對人的补偿、书面通知并说明理由等制度；法国法在承认公共利益优越地位的同时，还创立了"经济平衡原则"，以便使公共利益和私人利益获得良好的协调；英国在补偿相對人方面虽然还不普遍，但已成为一种发展趋势。

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