一、引言

　　我国设计信访制度的初衷是方便人民群众反映和解决问题。然而，时至今日，信访制度并没有发挥应有的作用，在《信访条例》修订后，人民群众期望通过信访来解决的问题并没有得到很好的解决，反而由于信访使得解决问题的过程更为繁琐、效率更为低下，甚至信访本身成为了争议的焦点，频频引发社会治安事件。据报载，通过信访能够解决问题的只有0.2%，一方面，涉诉上访、群体性上访趋于增多，甚至还出现了职业上访的现象，信访进一步加大了社会稳定的压力，一句话，信访制度自身似乎成了最大的问题；另一方面，出于传统的社会心理，人们对信访期待程度很高，在笔者多次的调查中，都发现信访是人们解决问题的首选路径，加之信访在某种程度上的确起到了一定的作用，信访本身事实上又在不断得到制度性的强化。政府对信访的态度似乎也是矛盾的：一方面，希望通过信访了解民情，解决老百姓的具体问题；另一方面，又希望"零信访"，因为信访太多不利社会稳定，同时也会影响政绩。于是出现了"接访"和"截访"同时并存的现象。与此同时，许多政府官员，特别是从事信访工作的官员都强调信访工作的重要性，希望进一步完善信访制度，通过将目前的《信访条例》上升为法律来提高信访工作的权威性。总之，无论从哪个角度来看，信访制度在目前的中国都正处于两难之中。

　　不过，我们应当看到，公民通过信访来表达自己的意见，维护自己的权益的做法在世界各国都很普遍，甚至可以说是公民的一项基本权利。信访在我国的历史源远流长，可以说，已深入到了每一个人的意识中，废除它并不是一件容易的事，而且，根据某些学者的论断，这也是一项由宪法确定的基本权利。那么，我们到底如何看待和完善信访制度呢？笔者认为，需要结合信访在我国社会历史中的特殊作用，基于其在法治社会应有的功能来进行分析，然后对目前的信访制度进行适当的取舍才能找到信访制度的出路。

　　二、信访制度的历史流变

　　根据2005年修订的《信访条例》规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。然而，事实上，人民群众对信访的理解和期待远比条例规定的广泛，他们不仅向人民政府信访，还向党的领导机关、人大、检察院、法院等所有的政权机关，甚至向媒体信访。通俗地讲，在老百姓眼中，信访就是期望找一个更大的、能够说了算数的领导替他们做主。事实上，老百姓认为目前信访不能解决问题的重要原因就是接访的人不值得信任：一是其权力不够大，不能当场决定；二是可能官官相护。说到底，信访的本质不是通过写信来表达意见，而是上访，即通过向更上一级机关表达对基层机关不满和寻求权利救济。因此，信访针对的对象主要是基层政权机关。在我国，信访制度有着深刻的历史渊源和现实因素，并且与中国特色的权力结构相适应。

　　1 中国传统的权力控制结构是信访制度形成的社会心理基础

　　信访的做法在中国源远流长。据考证，尧在位时，于庭前设"进善旌"，听取天下百姓的建议，后又立"诽谤之木"，"使天下得攻其过"；舜"置敢谏之鼓"，"使天下得尽其言"。舜在位时，还首置龙为纳言。进善旌、诽谤木、敢谏之鼓是中国信访制度的源头，纳言也可谓中国最早的信访官职。西周设立的"路鼓"和"肺石"制度就是对有关上访的明确规定，具有对地方官员监督的功能。据历史学者考察，秦朝至清朝信访的具体形式主要有：公车司马之制（秦朝至隋朝）、匦之制（南朝至唐朝）、登闻鼓之制（唐朝至清朝）、诉御史之制（宋朝至清朝）、邀车驾之制（唐朝至清朝）等。

　　一方面，通过这些做法，上级机关希望老百姓能够反映下级特别是基层官员行使权力的状况，老百姓也希望因此能够获得更高权力的保护。这种做法显然由我国传统权力结构所决定，我国传统权力的结构是一种线性结构，即权力的监督与控制主要来自于上级单向的控制和监督，而不是平面的横向分权与制衡结构。老百姓遇到对下级权力不服的问题时会寻求向上级反映甚至通过最高权力机构来解决，即所谓"告御状"。同样，上级为了解基层的实际情况，防止下级欺下瞒上，也希望基层百姓能够直接反映问题，甚至在基层秘密设置一些专门的信息员。因此，在传统的权力结构中，信访的做法是符合最高统治者利益的，他们也有意识地利用这一做法强化对基层官员的控制。

　　另一方面，由于我国古代地方上司法行政不分，地方行政长官集大权于一身，为老百姓解决问题的途径非常单一，老百姓对地方官员的不满意只能到上一级甚至中央政府（或中央派出的官员）去寻求保护，这也养成了社会上期待"青天大老爷"的一种社会心理意识。并且，当时能够写书信的人也不多，大多通过上访来申冤，信访变成了名副其实的上访。

　　总之，在中国的传统社会中，信访实际上是一种权力控制机制，是维护权力秩序的常用工具，同时老百姓期待"青天大老爷"出现的意识根深蒂固，成为影响普通民众的"首选信访途径"最重要的社会心理因素。

　　2 党的群众路线是现行信访制度形成的理论基础

　　应该说，新中国的信访制度是中国共产党群众路线的直接产物。群众路线的重要内容就是注意收集群众的意见。在中国的历史上，人民群众第一次受到主人公般待遇的尊重，自然就会有极大的热情去参政议政，愿意通过各种途径，包括通过书信等方式发表自己的看法。但随之而来的问题就是群众来信数量极为庞大，必须建立相应的制度来规范群众来信的收集与整理，于是，信访制度就逐步建立和完善起来了。

　　1929年9月28日，在《中共中央给红军第四军前委的指示信》中第一次提出了"群众路线"这个概念，群众路线逐步成为中国共产党的根本工作路线。而信访也逐步成为中国共产党与群众交流、落实群众路线的重要方式。1951年5月16日，毛泽东对中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信情况的报告作出批示："必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法"。这一批示成为新中国信访工作制度化建设的开端。同年6月17日，政务院就颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这一决定被视为信访制度正式确立的起点。

　　新中国成立以来，在群众路线的指导下，广大人民群众自然热情高涨，积极通过信访参政议政，为实现党的中心工作提供意见，共产生了四次信访高潮①。第一次高潮是出现在1956～1957年。这主要是因为新中国成立初期和社会主义建设初期，群众参与各种政治运动的热情高涨，愿意就各项政策提出自己的建议。第二次高潮出现在1979～1981年。这主要是"文化大革命"结束后，广大干部群众要求平反冤假错案、落实政策的一种权利性诉求集中爆发的结果。据记载，1978年1月胡耀邦到中组部的第一个月，每天就有几百人到中组部上访，全月来信达六麻袋。第三次高潮出现在2000年前后。这主要是由于在20世纪末我国建立市场经济过程中，利益格局出现多元化，原有的利益格局发生了重大调整，各类社会矛盾和利益冲突日益加剧。信访的内容主要涉及农民负担、土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等权利的救济，其中，绝大多数表现为应当通过行政救济途径获得救济行政相对人的诉求。本次信访高潮还有一个突出的特点，即它往往以群体性的权利性诉求形式出现，这对社会的稳定产生了极大的影响。第四次高潮出现在2003年，在收容遣送制度废止后，各种因公权力侵权的权利诉求性信访增多。本次信访还出现了职业性代为信访的形式。值得关注的是第四次高峰与第三次高峰叠加，导致"信访洪峰"的出现，使信访的形式更为复杂，对社会稳定产生了更大的影响，从而使信访自身开始真正成为一个突出的社会问题。

　　笔者认为，群众路线实际上是在敌我力量悬殊的艰难环境里进行革命活动中形成的，是党在最大限度上取得人心，保证党的中心工作得以实现的经验总结，它最大限度地解决了人心向背的问题。事实上，在提出建议、参政议政，实现党的中心任务方面，信访制度的确发挥着重要的作用。但这一路线也造就了"运动式"的治国方式，信访就是这一方式的重要体现。随着权利诉求性信访的增多，信访也逐步被老百姓便宜地理解为权利救济的重要途径。然而，信访制度设计本身并不能够真正承担这一任务，这时，信访制度自身就会带来严重的社会问题。

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