3 现行完法为信访制度建立提供了规范基础
就信访制度的合法性而言，赞成强化信访制度的人士都认为，现行宪法第二条、第二十七条和第四十一条为现行信访制度的建立提供了宪法基础。
现行宪法第二条第三款规定："人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务"。第二十七条规定："一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务"。第四十一条规定："中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害"。
我们注意到，上述法条中都没有直接提及信访本身。但就功能而言，信访的确体现了上述条款所规定的功能，因此，相关人士认为上述法条为我国信访制度建立提供了宪法基础并不算错。但就信访制度如何实现上述条款的功能还存在不同理解。
首先，信访是否为公民的一项基本权利。有学者认为，根据现行宪法第四十一条规定，信访就是公民的一项基本权利，其具体的权利形态就是该条中的监督权（批评、建议权）和救济权（申诉、控告、检举权）。林喆认为，"信访权是公民以信访的方式向各级国家机关及其工作人员主要是领导人反映问题、提出要求和建议、进行申诉控告和检举促使有关部门处理或解决并给予答复的权利"。也有学者认为，信访只是实现上述权利的形式或行为方式，其本身不是一项基本权利，也不是某种基本权利的具体构成分子。笔者认为，无论如何看待信访的性质，通过写信的方式向政府表达意见和看法，在任何一个民主的国家，都是公民一项重要的基本的权利，这是无可置疑的。然而，宪法第四十一条所提出的监督权与救济权是一个权利束，由复议权、诉权、申诉权等多种具体的权利共同构成。各种具体的权利的效力并不完全相同，各自发挥着不同的功能，共同构成监督和救济权的有机体系。其中，信访权利只能是一种辅助性的权利或者是其他权利的实现方式。笔者认为，将信访理解为一种实现宪法规定请愿权的方式更为恰当。因为，上述请愿权是一种权利束，也是一项古老的权利，最早被规定在1215年英国国王约翰签署的《大宪章》中，表示贵族、议会向国王请愿以改变国王的行为和决定，或使之关注公共事务。之后慢慢成为一般公众所享有的政治权利，这个权利束的每一项权利都可能通过信访的方式来实现，如果将信访当做一种基本权利的话，就可能消解信访本来的功能。事实上，信访还是表达自由的方式，而不仅仅是我国宪法第四十一条所规定的内容。
其次，从我国宪法现行相关规定来看，就信访本身所体现的功能而言，其包含的内容当然不止是权利以及权利的实现方式，它在根本上应体现人民当家作主的权力。宪法第二条、第二十七条规定与第四十七条规定人民当家作主的价值和功能不完全相同。前两条款更多是在宏观层面上强调人民当家作主的理念，人民可以以各种途径，包括信访参与国家和社会事务的管理，是人民当家作主的实现形式。它们体现出来的价值取向并不完全一致，功能也不尽相同：政治参与反映了人民意见的重要性，值得关注，它的功能自然取决于政治参与者的热情，然而，对当事人而言，通过政治参与所提出的具体问题可能是其希望政府重视来解决的，不具备权利诉求和救济的功能。只有通过权利诉求的途径才具有切身的迫切性去讨个"说法"，也只有权利性的诉求才会使信访变成上访。严格来讲，政治参与只是一个政治行为，而权利救济则是一个法律行为。
总之，信访制度的功能从传统的权力控制方式转变到群众政治参与、权利救济的途径，使人们产生了对其过于依赖的社会心理。面对法治化建设，其不能承担权利救济的功能，从而导致功能失衡，必然就会陷入加强或废除的两难困境。
三、信访制度的法治化困境
信访本身并不是中国特有的社会现象，其在世界上许多国家都存在，甚至还有国家在正常的救济途径之外设立一些类似于信访的申诉机制，如一些国家在议会中设置的诉愿制度和监察专员制度，这些制度起到的作用越来越大，越来越得到认同。但普通公民对信访如此的信赖，并由此而产生诸如"信访潮"以及"职业信访"的现象，恐怕是中国所独有的，这一状况使信访制度本身陷入了法治化的困境。就笔者观察，信访制度正面临着以下两个困境。
1 通过行政法规建立起来的信访制度，不仅不能更好地落实宪法的相关规定，更容易导致自我授权，从而侵犯公民权利
信访制度本身首先应当是作为接访机关自身的规范，包括其权力来源都需要得到法律的授权与规范，以保障信访人的合法权益。这个权力授予原则是法治国家的一项基本原则。然而，多年来，我国对信访制度的规范都是通过党和政府的文件，甚至是领导人的指示和相关会议的决议来进行的，直到1995年10月28日，建国后第一部严格意义上的信访行政法规（即《信访条例》）正式颁布。2005年又进行了修订，但一直没有出台相关的法律，仅由作为中央行政机关的国务院通过行政法规来规范，这显然是不够的，更容易出现自我赋权，从而限制公的宪法权利民行使，这在根本上违背了法律保留和权力授予原则。以现行《信访条例》为例，表现在：第一，《信访条例》中仅规范了针对行政机关的信访行为（就行政规范的效力和功能而言，也仅能如此），而大量的其他信访（如涉诉信访）却没有法律、法规的规范，处于无序的状态。第二，1995年颁布的《信访条例》第十条规定："信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出"；2005年新修订的《信访条例》也基本上维持了这一规定："信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出"。这一规定使信访人只能向本机关和上一级机关提出，为实践中的"截访"提供了合法的借口，这实际上是通过行政法规的形式限制了当事人通过信访方式行使宪法第四十一条所规定的申诉等基本权利，并造成了一系列的行政机关的自我赋权。第三，老百姓越级上访本身是出于对官官相护的恐惧，然而现行信访虽然也规定了禁止打击报复信访人，但信访制度中的"分级负责"、"属地管理"、"归口办理"原则使信访的材料很容易落入被信访者的手中，特别是涉及检举性和控告性的信访，从而往往会使信访人遭受报复打击。这不仅侵害了信访人的权利，还会进一步加深人们对公权力体系的不信任。
那么，是否意味着需要通过法律的形式来规范信访制度呢？显然也是不适宜的。
首先，强化信访本身就会破坏既有权利救济的体系，加深公众对法院的不信任，不利于法治秩序的建设。如前所述，权利救济性的信访本质上就是"民告官"。自20世纪90年代以来，我国已逐步建立和完善各种"民告官"的法律机制，包括1989年出台《中华人民共和国行政诉讼法》，1999年出台《中华人民共和国行政复议法》，2010年又对《中华人民共和国国家赔偿法》进行了修订。应当说，现行"民告官"的机制并不缺乏，然而，老百姓对信访的做法却情有独钟，遇到纠纷就首选上访，特别是出现了许多的涉诉性信访，甚至在起诉的同时就上访，期望通过上访的方式对法院施加压力。这一方面使法院生效的判决处于不确定的状态，另一方面更加大了法院独立行使审判权的压力，加深了人们对法院的不信任。
其次，通过信访来解决一个具体的纠纷，并不适宜。一个具体纠纷的解决需要有严格的程序，而信访制度并不具备这样的条件。周永坤教授曾总结过，信访对于解决纠纷问题并不适宜。其原因有五个方面：非规范性、非程序性、非专业性、缺乏交往理性、结果的高度或然性。事实上，信访制度的有效性是以权力层级的更高性为基础，而非以中立性为基础。它在根本上不同于司法程序，它讲究效率，但并不讲程序公正。虽然，新的信访条例也增加了听证制度，试图增加它的客观性，然而，并没有在根本上解决它是以更高层级的权力为基础的事实。更为重要的是，上级权力机关虽负有监督下级的职责，但上下级权力机关在处理具体的问题时，也应当有所分工，上级不能随意插手下级权力机关应当处理的事。事实上，通过上访来解决问题的并不多，反而会带来更多的问题，如由于信赖上访而没有进入法律程序，因而可能拖延正常程序解决问题的时间。
事实上，强化信访制度的重要推手正是由目前的信访制度建立起来的数量庞大而专职化的信访队伍。诚然，信访制度的存在有它的历史合理性，也有一定的宪法基础，从现实的角度来讲，信访制度也能够起到相当的作用，然而，这并不意味着需要强化目前的信访制度和做法。事实上，从中央到基层都建立了信访工作机构，基本上设立了专职的岗位，已建立所谓"纵向到底、横向到边"信访工作网络。然而，数量庞大的专职化的信访队伍不仅需要庞大的财政支持，包括人员开支、维稳费用等，更重要的是他们已然成为了一个利益集团，变成了进一步强化信访制度的重要推手。这也是笔者所说"穿起袈裟事更多"的主要原因。
2 基层群众对信访的高期待与基层政府对信访的恐惧，使信访容易造成上下级的权力错位、基层政府与群众的对立
一方面，信访本身是为方便群众反映意见和解决问题设计的。客观上讲，社会发展速度越快，出现的问题就会越多，群众的意见也就会越多，因此，信访的数量也就可能越多。然而，信访机构由于自身能力的限制，并不能够解决问题，而人们期望反映的问题能够得到及时的解决，期待更高权力的介入，去省城、上北京、"告御状"成为信访过程发展的必然。这样，去基层政府信访的数量减少，去高层上访的数量却大大增加，从而形成上访潮，甚至出现代为信访的职业人员长期驻扎在中央有关部门附近，这都可能影响管理和社会秩序的稳定。
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