另一方面，信访是权力控制的一种方式，是上级了解地方情况的重要渠道。上级对下级享有监督权力。这种权力控制的结构与模式没有得到根本的改变，现行的所谓政绩的评价体系就是这一模式的体现。信访本身可能影响上级政府对地方政府政绩和形象的评价，事关地方政府的利益，地方政府官员容易成为受害者。因此，出于自身利益的考虑，基层官员自然就要想办法去阻止，当信访越级进行时，基层政府与被越级的政府当然就会形成一致的意见，共同阻止，又会进一步引发"告御状"。从目前《信访条例》的内容看，维护信访秩序是重要内容，下级需要采取各种手段，特别是针对越级去省城、京城上访的现象进行围追堵截，甚至在省城和北京设立专门岗位，或者各地的驻京办和驻省办就多了一项堵截所属地方上访人群的职能。一些地方办起了学习班，强迫上访人群参加学习，实际上是非法拘禁，甚至还有上访人被称为精神病，被强迫送进精神病医院。上述现象的出现是政府运用公权力对上访人群的压制。当然，这并不意味着越级上访就是对当事人更为有效的办法。事实上，越级上访不仅不能解决问题，反而更进一步加大社会和管理秩序的压力。问题全部交由中央来解决并不现实，越级上访不是最好的办法。我国古代就不鼓励越级上访，有些明确规定禁止"越诉"，《大明律》明确规定，越诉者"笞五十"。《问刑条例·越诉》中规定，只有国家机密重事才准直诉，个人之事则被禁止。越级上访者往往要付出更多的代价，如"滚钉板"，就是要越诉人光着身子从一个钉满钉子的木板上滚过去。显然，没有极大的冤屈的人一般没有勇气和决心去做的，只有滚过钉板后，官府才会接状受理。清朝著名的冤案"杨乃武与小白菜"，就是杨乃武的姐姐通过滚钉板告御状后才被受理，最后在慈禧太后的亲自过问下才得以平反的。

　　权力的这种控制方式并不完全有效，它往往以一种"潜规则"进行，它的实际效用取决于上级、下级以及老百姓三者力量的互动和博弈。信访是这种"潜规则"互动的方式之一，它往往并不真正以解决具体的问题为目标。据统计，在信访案件中，有90.5%是为了让中央知道情况；88.5%是为了给地方政府施加压力。但在实践中，它有可能演变为上下级间的串通，反而对百姓不利；与此同时，上级也可能因此"鹬蚌相争，渔翁得利"，借此控制下级官员。

　　四、信访制度的出路

　　即使信访制度陷入上述困境，但如前所述，通过写信向国家表达意见，反映诉求是现代国家公民的一项基本的权利，取消和限制公民这一权利本身是不合时宜的，然而强化它也并不是一个好的做法。2005年对《信访条例》的修订并不是实质性的，只是在加强信访力量、规范信访秩序方面有了新的内容，从而强化了现行的信访制度，并没有实质上解决信访面临的问题。事实上，期待通过行政法规的形式对信访进行实质性的变更，本身是不可能的。《信访条例》第一条规定："为保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例"。该条款中认可政治参与的功能，但强调的是信访的秩序，这在事实上被理解为阻止群众的信访的"不信访法"。因此，此次修订并没有解决信访的问题，反而强化了信访的功能，并可能带来更多的问题。就老百姓对信访的认识和期待而言，老百姓对信访的信赖是在长期传统中形成，并且在现行制度中得到强化的。显然，这已成为信访制度改革的重要障碍。通过"堵"已不可能弱化这一意识，反而会激化社会矛盾，但可以设计一个更为有效率的、值得依赖、能真正解决具体问题的替代途径，这样，信访面临的压力就会大为减弱。因此，笔者认为，改变信访制度的根本在于让群众意见表达的渠道更顺畅以及加强权利保障和救济机制的可靠性和可信赖性。

　　目前信访所承担的政治参与和权利救济其实是两个不同的价值理念，其所需要的程序设计也是不同的。政治参与的本意是体现人民当家做主（不仅仅是倾听人民的意见），即制度设计要能够实现国家权力不被官员垄断，能够控制在人民手中。显然，信访在根本上不能做到这一点，信访能够做到的只是能够让人民发表自己的意见，最大的程度也只是能够做到了解民意，但不能做到控制权力。而人民当家做主，不仅要听人民的意见，还需要真正实行群众的自治，尤其是基层自治以及实现真正的选举。自治实际上就是实现自我统治，通过自治，基层群众遇到问题本身就可能大为减少，而且绝大多数问题通过自治组织内部就可以解决，不会遇到问题首先想到请求上级机关来解决。通过选举，让人民选举自己满意的人，淘汰不满意的，掌握权力的人自然就会向下看。通过选举，人民就可以更为充分地实现政治参与权利，需要通过信访解决的问题也会大为减少。这样，信访就可定位为让老百姓发表意见和统治者了解民意的方式，信访制度也就不会有很大的压力。

　　目前比较困难的是群众将信访当作了一种重要的权利救济的方式，这显然是受传统的社会心理的影响，更加以目前我国的权力控制模式并没有完全的变革所导致。至于"民告官"的权利救济方式，如前文所述，信访并不能够承担这样的任务。解决该问题的根本办法仍然是需要从根本上改变我国的权力控制模式，从传统的纵向的控制转向权力的扁平化模式，具体的做法就是如何发挥业已确立起来的有关行政救济，特别是行政诉讼和行政复议的作用；需要树立法院的权威，让法院来解决大部分的民告官的案件，也可以在各级人民代表大会中设立申诉机构，接受申诉人对行政机构的诉愿，替代信访机构的权利救济功能，以实现权力控制的扁平化模式。这样就可以将权利救济的功能从信访制度中剥离出来，才能使信访真正回归到其本来的辅助性地位。

 

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