本文将概述目前关于全球环境管治（GEG）改革的争论与进展。但是，它既不是对时下有关争论的批判性评估，也不是要详细概括各种理论观点。也就是说，我们并不试图评价某种特定改革政策建议的可行性，也不倾向于某种特定的改革方向。本文的目标仅限于：一是简要阐述不断进化着的全球环境管治体系的主要方面；二是确定与这种进化相伴随着的挑战；三是对现已提出的改革建议做大致分类；四是对某些进展中的和新近的全球环境管治改革创议加以评述。

　　一、不断进化着的全球环境管治体系

　　全球环境管治是规制全球环境保护的组织、政策工具、财政机制、规则、程序和规范的总和。随着全球性环境政治与政策的不断演进，全球环境管治的最终目标是改善环境状况并导致更宽泛意义上的可持续发展，本文就是在可持续发展的语境下来探讨环境管治这一议题的。

　　1972年斯德哥尔摩人类环境会议的主要决定就是创建联合国环境规划署（UNEP），其职能就是在环境全球管治中协调联合国相关机构的环境活动并担当新政策创议的发动者。自那时以来，国际社会已经在环境全球政策（以及最近在可持续发展政策）方面付出了巨大努力，并创建了大量的条约、组织和机制。1992年的里约地球峰会和2002年的约翰内斯堡可持续发展首脑会议，就是全球环境管治体系迅速进化进程中的重要标志之一。

　　目前，对联合国框架内环境相关机构进行较准确量度的是联合国秘书长创建的联合国环境管理小组（EMG）及其成员。创建该小组的目的是"改善联合国范围内的机构间协调"，其成员涵盖"联合国体系下的署司、组织和特殊机构以及所有多边环境协议的秘书处"。所有这些组织都有一个明确的环境授权，其中大部分都在从事着特定的环境活动。该小组成员的多样性充分表明了对全球环境管治可能产生影响的角色的宽泛程度。具体而言该小组成员包括：巴塞尔公约秘书处、生物多样性公约（CBD）秘书处、濒危物种国际贸易公约（CITES）秘书处、迁徙物种公约（CMS）秘书处、非洲经济及社会理事会（ECA）、欧洲经济理事会（ECE）、拉美和加勒比地区经济及社会理事会（ECLAC）、亚洲和太平洋地区经济及社会理事会（ESCAP）、西亚经济及社会理事会（ESCWA）、联合国粮农组织（FAO）、全球环境基金（GEF）、国际原子能机构（IAEA）、国际民航组织（ICAO）、国际农业发展基金（IFAD）、国际劳工组织（ILO）、国际海洋组织（IMO）、国际减灾战略（ISDR）秘书处、国际贸易中心（ITC）、国际电信联盟（ITU）、人道主义事务协调办公室（OCHA）、人权高级专员办公室（OHCHR）、拉姆萨（Ramsar）湿地公约秘书处、防治荒漠化公约（CCD）秘书处、联合国贸易与发展会议（UNCTAD）、联合国经济与社会事务部（UNDESA）/可持续发展局（DSD）、联合国开发计划署（UNDP）、联合国环境规划署（UNEP）、联合国教科文组织（UNESCO）、联合国气候变化框架公约（UNFCCC）秘书处、联合国人口基金（UNPPA）、联合国人类住区署（HABI-TAT）、联合国难民高级专员（UNHCR）、联合国儿童基金（UNICEF）、联合国工业发展组织（UNIDO）、联合国训练研究所（UNITAR）、联合国大学（UNU）、万国邮政联盟（UPU）、世界粮食计划署（WFP）、世界卫生组织（WHO）、世界知识产权组织（WIPO）、世界气象组织（WMO）、世界银行、世界贸易组织（WTO）、世界旅游组织（WTO）。

　　相应地，过去几年中，在政策制定者和学者中间都出现了一个激烈争论，即是否和如何对现行的全球环境管治体系进行改革，以便适应其自身的迅速发展。尽管关于全球环境管治的争论主要集中在联合国环境署，但这一议题本身要复杂得多。这是因为自1972年以来，全球环境管治涉及的事项和范围都大大扩展了。总体上说，这种进展是积极性的，并指向一种扩展的（也就更加繁忙的）全球环境管治体系。具体来说，它包括如下三个层面。

　　一是更多的参与者。联合国框架下的国际环境制度历经一个数量迅速扩张的过程，如可持续发展委员会（CSD）和环境管理小组。目前，超过30个联合国机构和署司涉及环境管理。如今，主要机构像世界银行和世界贸易组织宣称，可持续发展对于它们根本目标的实现来说是至关重要的。同样，在联合国以外的国际和区域性组织也开始关注环境与可持续发展议题。

　　多边环境协议（MEAs）的扩张也导致了其专门性秘书处的骤增，同时还促成了一些认知共同体，致力于提供涉及全球环境议程不同方面的政府问论坛。

　　对全球环境的兴趣还受到了不断成长和日益活跃的公民社会角色的激励，并反过来促进了后者的日益壮大。不仅影响全球环境管治的非国家角色的数量迅速增加，而且它们对于全球环境管治的兴趣和影响方式也都变得多样化。如今，它们不仅包括大规模的环境非政府组织，还包括大量以社区为基础的组织、商业和知识共同体网络。

　　二是更多的资金投入。国际环境行动的多重资助已经成为可能。这些资金投入不仅包括各种组织的运行预算，而且包括作为特定条约部分或整体安排而带来的某些资助机制。如1991年创建的全球环境基金已经资助了480万美元的项目，并提供了1 560万美元的共同资助。

　　此外，还有大量的环境项目资助来自发展援助、国际组织、联合国机构和国际非政府组织。

　　尽管这些资金相对于全球挑战的现实需要来说是杯水车薪，但其绝对数量还是相当可观的。当然，基金的来源和去向都存在着很大差别。

　　三是更多的规则和规范。据统计，目前正式签署的多边环境协议已经超过500个。尽管其中大部分是区域性的和少数国家之间的，但也确实有相当数量是全球性的。可以认为，环境是继贸易之后的第二个全球性决策的共同议题领域（尽管环境条约往往更多是宣示性的，而不像贸易条约那样是以规则为基础的）。尤其是在1992年里约地球峰会之后，类似的高调协议大量增加；这些协议直到现在才变得趋于成熟，其中很多仍处在落实前准备阶段。

　　环境规则与规范越来越多地由非环境体制--如世界贸易组织和千年发展目标来创建，从而获得了来自国际金融公司和大规模私人银行的政策落实担保。

　　国际组织、公民社会、民族国家政府和私人部门对可持续发展概念的更大程度信奉，也导致这些组织创制规范甚或政策来促进全球环境改善并追求可持续发展。

　　沿着上述维度对全球环境管治不断扩展的介入总体来说，是一种积极的变化。然而，尽管面向全球环境管治的制度、人力和财政资源投入的可观增加以及少数领域中的环境质量改善，全球环境整体上仍以令人吃惊的速度在恶化。鉴于不断增加的温室气体排放，不断减少的森林覆盖，不断下降的渔业资源储存和不断消失的生物多样性，显而易见的是，尽管全球环境管治的规模在扩大，但它在实现其实质性改善全球环境、走向可持续发展甚或扭转环境恶化趋势等目标方面并非是真正有效的。客观地说，我们也许还难以期待一种仍在进展中的制度能够产生如此深刻的改变。然而，似乎是全球环境管治体系的进化本身带来了难以应付的新的制度性挑战。换句话说，全球环境管治的迅速发展已经导致这一体系严重超载。概言之，目前的全球环境管治体系至少存在如下六个方面值得注意的问题。

　　一是多边环境协议的剧增和全球环境管治的碎片化。太多的组织参与到太多不同领域的环境管治之中，而且往往有着相同的授权。环境多边协议的秘书处不成比例地分散在世界各地，有着各不相同的自治权限，并集中于各自的但却是相互关联的环境难题。例如，气候变化秘书处是由联合国秘书处管理的，而臭氧秘书处和生物多样性公约秘书处却要向联合国环境署报告。生物多样性公约秘书处位于蒙特利尔，防治荒漠化公约和气候变化框架公约的秘书处位于波恩，而濒危物种国际贸易公约和巴塞尔公约的秘书处位于日内瓦。碎片化可能会导致相互冲突的议程、地理上的分散以及规范与规则上的不一致，因为不同的秘书处很难做到充分的相互了解和彼此合作。地理上的分散会导致更多的旅行需要和人力成本、更大的汇报负担和"商谈煎熬"。尤其是，这将消耗发展中国家宝贵的人力与制度资源，而且往往会把最好的资源用于全球管治而不是在民族国家中的落实。

　　二是国际组织间缺乏合作与协调。这里涉及的问题是，缺乏服务于全球环境管治的有效协调机制。从理论上说，联合国环境署承担的正是这样一种职能，然而，它从未被赋予资源或政治资本来履行这种职权。联合国环境署"协调"其他联合国机构的能力进一步受到了联合国环境保护相关机构巨大数量的制约。全球环境基金作为主要资助机制、各种多边环境协议秘书处和可持续发展委员会的建立，进一步削弱了联合国环境署的权威，并导致其复杂的内部与机构间的政治竞争。

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