三是全球环境管治中落实、贯彻和成效上的缺乏。全球环境管治体系已经演变成为一种"谈判系统"，似乎处于一种无休止的谈判状态，而且沉湎于持续的谈判而不是现有协议的落实。这种"落实亏空"进一步受到如下事实的影响，几乎不存在什么贯彻机制，更少有工具或手段能够确保实现其最初目标。环境管治体系不包括任何实质性争端解决机构，而且很少措施确保协议得到遵守。就像其他许多国际过程和制度一样，多边国际协议中的共识构建更多是受到政治可行性而不是科学性所推动。当然，这一难题并不仅限于全球环境管治体系，而是存在于所有国际组织。然而，无视复杂而长期过程中的科学性会带来比其他领域更大的成本和持久性影响。

　　四是资源的无效使用。这方面经常被指出的问题是，这一体系作为一个整体似乎拥有丰富的资源（尽管仍不充足），但体系内的重叠和缺乏协调意味着这些资源往往得不到有效利用。例如，在2000年，世界银行用于环境项目的投资高达50亿美元，联合国开发计划署为12亿美元，而全球环境基金的项目投入共计已达45亿美元。民族国家政府、公民社会和私人部门也已经向环境项目提供大量资助。尽管整体上有这种数量不菲的投入，但该体系的构成部分依然是严重资源短缺的。地理上的分散化和活动重复会导致更高的运行成本和更低的资源利用效率。如果管治和资助体系内部有着更高的一致性的话，这些既有资源完全可以取得更好的成效。

　　五是环境领域以外的全球环境管治。如今，数量不断增加的影响环境管治的重要决定发生在环境领域之外，如在贸易、投资和国际发展领域。尽管像世界贸易组织、联合国开发计划署和世界银行等机构开始比以往更加关注环境和可持续发展议题，但它们在很大程度上仍处在全球环境管治的讨论之外，或者说，环境行为体仍然处在环境管治决策的边缘地带。在很大程度上，环境决策者往往只是相互间讨论，而很少被邀请或主动努力进入更宽泛的发展决策。此外，卫生和安全议题如今日益被与全球环境管治联系在一起。因为，全球环境管治体系作为一个整体要想有效进行，就必须努力实现与其他全球政策领域的衔接，使环境考虑融入主流的经济与安全决策，确保环境与其他全球公共政策领域之间的高度一致。

　　六是一个以国家为中心体系中的非国家角色。参与全球环境管治的各种制度是以民族国家为中心而设计的。然而，公民社会角色如环境非政府组织和工商业团体正在全球环境决策中发挥着日益重要的作用。环境非政府组织既可以在促成国际会议、起草条约、提供科技信息和监督落实等方面发挥着积极作用，还可以在环境协议落实中担当重要角色。私人部门也通过自愿性承诺和公私伙伴关系而越来越多地参与到全球环境管治之中。然而，目前的全球环境管治体系并非是为了适应这些多元性非国家行为体而创建的。因而，全球环境管治面临的挑战是创建一种使这些非国家角色充分实现其潜能的制度空间。

　　于全球环境管治体系中上述各种"亏空"的实际影响，学者和实践工作者中间存在着广泛争论。然而是一种共识性看法是，我们必须充分考虑如何改进这一现行体系。不仅如此，大家原则上同意，关于全球环境管治改革的讨论必须超越联合国环境署本身的改革，以便构建一种新的体系，其中不同行为体能够更加高效和有效地相互作用，从而服务于环境保护与可持续发展的最终目标。

　　通过回顾全球环境管治体系的演进及其面临的主要挑战可以发现，问题不在于这一体系本身是有缺陷的，而在于体系本身已经远远超出了其设计负荷，因而难以适应新的现实。的确，我们前文分析的诸多关切恰恰是因为这一体系过快成长以及由此带来的全球环境管治工具和制度的大量增加。如果上述看法成立，那么，我们所面临的挑战就不是去"修补"一个已经破碎的体系，而是去革新这个体系，以便使其适应自身进化过程中面临的新现实与挑战。

　　二、全球环境管治改革的主要模式

　　改善全球环境管治是自从环境议题20世纪70年代进入国际议程以来一直在学术界和政策决策圈引起激烈争论的议题。自那时以来，无论是环境威胁还是国际社会的回应都已在数量和复杂程度上大大增加。然而，全球环境管治面临的主要挑战依然未变：如何设计一种可以更好地保护全球环境的制度框架（体系）？

　　1 遵从模式

　　该模式信奉者主张创建这样一个机构，它能够提供约束性的决定，使得国家和私人部门为它们对多边环境协议的不遵从行为和由此产生的环境破坏行为负责。

　　沿着这一思路，他们已经建议提出了几个具有上述执行权能的机构：一是世界环境法院，它被设计为仿照欧洲人权法院的永久性机构，确保对多边环境协议的遵从并捍卫人们对于健康环境的新权利。二是提升托管理事会的地位以便有权掌管全球性共同财富，并代表潜在托管者尤其是未来后代的利益。三是重新解释对安理会的授权包括环境安全，正如它已经很好地适应了非传统安全，比如人道主义紧急状况和对人权的粗暴侵犯。

　　从理论上说，遵从模式可以克服"搭便车"难题，确保人们对全球性公共财富的关心，提供像其他领域中那样（尤其是世界贸易组织）的司法强制执行，改善环境法的可预期性和代际关切，并直接影响到对多边环境协议的遵从。但在实践中，国家不会愿意将自己置身于上述遵从机构的监管之下。国际环境法发展历史上长期存在的是极力回避第三方的裁决，无力通过驱逐或罚款来惩处对全球公共财富的侵害者和对"执行"条款的低态支持。最后，各个国家自愿接受这种遵从模式的可能性是微乎其微的。

　　2 新机构模式

　　该模式信奉者主张创建一个联合国环境署之外的新机构，集中承担环境责任并协调联合国相关机构的工作。

　　这方面最雄心勃勃的建议是在世界环境与发展组织（WOED）或世界可持续发展组织（WSDO）的新框架下合并联合国相关署司（包括联合国环境署、可持续发展委员会和联合国开发计划署等）。其他建议还包括创建一个类似世界贸易组织的全球环境组织（GEO），它具有应对市场失败的广泛权威，并推进由成员国负责落实的有关国际标准的谈判。还有的建议利用全球环境基金作为新机构设计蓝本，或主张强化联合国经社理事会和可持续发展委员会等在监管体系性协调方面的作用，或建议创建一个环境谈判组织来实现环境产品贸易，或旨在强化G8和G20的领导作用以便逐渐创设一个新机构。

　　创建一个新机构是聚合现有机构的优秀品质并指导全球环境决策的机会。这样一种机构可以解决联合国体系内环境管治的离散化和软弱性难题。然而，把所有的环境协议置于一个构架之下将会是一个重大挑战，因为现行体系是严重分散化的，而各环境机构强烈拒斥兼并。把布雷顿森林制度也置于同一个构架之下尤其不现实。新机构的好处仍然是不确定的：它也许会促进合作和增进国家的环境关切，但也有可能成为另一个庞大官僚机构，排斥公民社会的影响，并忽视向发展中国家的资金和技术转移。

　　3 改进联合国环境署模式

　　该模式信奉者主张把联合国环境署作为改进环境管治的起点，将其改造成为不断强化其自身地位的专门性机构。

　　这一模式与上述模式的不同在于，它主张强化联合国环境署的地位而不是用一个超级新机构来取代它。联合国环境署长期以来是改革争论的积极参与者和焦点所在。它自创立以来就面临着诸多挑战（有限的法律授权、缺乏资金和办公场所等）。该模式下广泛讨论的建议是，把联合国环境署提升为一个专门性机构，从而它可以缔结条约，拥有独立的预算以及全新的资助机制。联合国环境署可以强化自身地位成为全球环境的一个"支撑"性机构，致力于促进信息与能力交流，并确定全球环境部长论坛（GMEF）的大致政策行动指南。同样，还有建议把联合国环境署提升为一个相对独立的联合国环境组织（UNEO）。该组织将拥有独立的法律身份，因而拥有自己的大会、执行机构和秘书处。它将结合联合国环境署和全球环境部长论坛，接管联合国环境署的日常职权，并作为联合国体系的环境监管机构。

　　关于环境管治的现有讨论，似乎聚焦于把联合国环境署提升为一个专门性机构这样一种折衷性建议，既不做大幅度的改变，也不无所作为。与创设一个新机构相比，提升联合国环境署的地位不需要太多的资金和外交努力。鉴于联合国环境署有着制度成功和不断学习的良好纪录，一旦拥有更高的法律地位、更充足的资金和更多的职员，完全可以有着更为突出的表现。但是，改革争论仅仅集中于联合国环境署将会影响我们正视更宽泛的制度性挑战，而且我们并不清楚的是，一种专门性机构地位究竟能够带来多大改变。

　　4 组织理顺模式

　　该模式信奉者强调改进全球环境管治体系下各种机构间合作与协同的必要性。

　　改进协调是联合国体系正在开展中的工作和面临的主要挑战之一。使现有环境制度一体化或"聚合"已经被视为实现环境条约目标的措施之一，尽管提高效率和改进环境管治的一致性也同样重要。聚合可以是以议题为基础的、功能性的和组织性的，或者它们可以有着一个特定的区域性范围（位于同一地点和秘书处"合并"）。实现协同的另一方法是通过明晰对不同机构的法律授权、消除它们之间的冲突性议程和建立其相互联系而克服职权重叠和重复。全球贸易规则和多边环境协议之间的不一致性清楚表明了组织理顺化的必要性。最后，还有一个落实理顺化，各国要制订计划以协调对联合国关于气候变化、沙漠化和生物多样性的里约公约的落实。

　　制度分散化并非完全没有优点：它可以增加环境保护的可视性，促进专门化和革新，并提高秘书处所在国的承诺。某种程度上的机构冗余也是必要的，因为它可以有效抵御制度的衰弱趋势②。然而，分散化有着许多缺点，如机构重叠、过高的资金与行政成本以及尤其是来自发展中国家的汇报压力。这些缺点将导致国家参与的减少和环境法律落实的不足。各种组织理顺建议必须做到设计精致以便有助于克服上述难题。否则，它们只会使现状变得更加糟糕。

　　5 多重角色模式

　　该模式信奉者强调环境管治体系由众多的角色构成，而它们的行动需要相互加强和更好的协调。如果缺乏这些角色的一体化，单纯的组织重构并不能解决制度性难题。

　　角色的多元化及其相互作用构成了全球环境管治的一种多维"体系"。它包括国家、国际环境组织、有关国际组织、公民社会组织和公众关切与行动。仅仅关注于管治的组织向度会让我们忽视如下事实：要想影响决策程序和改变制度界限，制度性意愿是必需的。这方面的第一个改革建议是把环境纳入到更大的可持续发展框架之下，允许多元化组织蓬勃发展，但创设这些组织彼此间相互作用的渠道、偏好可持续发展而不是环境的管治也许会导致环境难题在国际议程上的进一步边缘化、发展中国家的疏离和环境与其他相关国际体制之间的持续冲突，因而需要谈判签署一个《环境与发展总协定》来规范被普遍认可的可持续发展原则，并成为现存的多边环境协议的基石。第二个改革建议是创建多重落实机制。全球环境管治的质量将日益取决于五个主要执行机构之间的相互作用以及这一体系通过全球公共政策网络来促进其相互作用的能力。

　　上述模式是基于对全球环境管治难题的一个宽泛定义。相应地，它所提出的应对建议也是总体性的，提供的只是体系改革应遵循的方向，而不是具体的组织改进举措。如果说组织性思考留下了一种控制而不是管治的幻象，那么，系统性思考承认了这一体系的混乱和不确定性。今日环境威胁像气候变化及其回应的复杂性表明，各种落实渠道正在出现，但却可能缺乏方向感，除非全球管治体系能够解决这些难题。这一体系是否已足够成熟，能否通过战略性指引和规范性指导来逆转环境恶化，尚有待观察。

　　三、全球环境管治改革创议及其实践

　　联合国似乎处在一种持续的改革状态之中，实际上，改革联合国的最早尝试发生在这一组织创立后不久。但是，国际组织的变革是非常困难的，增添新的因素和机构往往比较容易，但要变革既存机构几乎是不可能的。

　　全球环境管治的改革努力恰是这样的情形。这一轮要求改革联合国环境署的呼吁始于1997年的《关于联合国环境署职权的内罗毕宣言》，试图重新激活这一组织自20世纪八九十年代以来持续衰弱的权威（然而，历史学家也许认为，改革努力要早得多，甚至可以追溯到1972年它成立之初的相关讨论）。

　　就最近关于全球环境管治改革的要求来说，我们可以发现，改革的呼声在过去十年中持续不断，越来越强烈，而且同时发生在联合国内部、民族国家政府、学术界和公民社会。具体包括：

　　一是1997年联合国秘书长科菲·安南发起的联合国改革创议。安南在他1997年公布的《革新联合国》的改革计划中把改进环境制度的协调与效率置于国际政治议程之上。

　　二是1997年《关于联合国环境署职权的内罗毕宣言》把联合国环境署的角色重新界定为环境领域中的主要权威。该宣言被联合国环境署管委会接受，并得到了联合国大会的支持，以期重振联合国环境署及其权威，抵消它自可持续发展委员会成立以来所遭到的冷落和削弱。

---

期刊库（http://www.zgqkk.com），是一个专门从事期刊推广、投稿辅导的网站。
　　本站提供如何投稿辅导，寻求投稿辅导合作，快速投稿辅导，投稿辅导格式指导等解决方案：省级投稿辅导/国家级投稿辅导/核心期刊投稿辅导//职称投稿辅导。

---

　　【免责声明】本文仅代表作者本人观点，与投稿辅导_期刊发表_中国期刊库专业期刊网站无关。投稿辅导_期刊发表_中国期刊库专业期刊网站站对文中陈述、观点判断保持中立，不对所包含内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。请读者仅作参考，并请自行承担全部责任。