近几十年来，随着各种新技术的开发与广泛运用，人类活动对生态系统和自然条件造成的影响与日俱增，对人体健康及生态环境构成了越来越大的危害，"环境风险"随之产生。对此，政府应建立起全方位、制度性的环境风险治理机制，承担起保护公民健康、抵御环境风险的责任，为风险社会中的社会整合提供规范性基础。我国目前正处于经济高速增长后环境风险的集中爆发阶段，2005年松花江特大水污染事故、2007年厦门PX项目事件、2007年太湖蓝藻事件、2009年广东番禺垃圾焚烧项目事件、2009年至今全国多地发生的"血铅超标"事件及重金属污染事件、2010年大连漏油事件、2011年康菲漏油事件等一系列环境事件形成了广泛的社会影响。由此，有效的环境风险治理是我国各级政府所面临的紧迫课题。

　　从传统上看，在我国，环境保护工作从一开始就是由政府推动并主导的，可以归纳为"政府主导型环境保护"。这种环境治理模式在取得较大成绩的同时，也强化了公众在环境保护问题上对政府的期望与依赖。根据调查结果，当询问被访者，在企业、政府和公民個人三方主体中，谁应对中国环境状况负最多责任时，67.2%的被访者认为政府应负最多的责任，而高达73.8%的被访者认为公民個人应负最少的责任。因此，从目前的政府环境风险管理体制人手，探讨我国环境风险治理中不同级别政府之间的相互关系，是理解并促进我国风险环境治理的关键所在。

　　一、我国环境风险管理体制现状

　　我国环境风险管理体制包括环境风险的常规管理和环境风险的应急管理两個方面。在环境风险的常规管理方面，主要涉及我国现行的环境管理体制。在2008年政府机构改革中，国务院组建了环境保护部，不再保留国家环境保护总局，标志着环境保护部门正式成为中央政府的组成部分，是国务院环境保护的行政主管部门。除了专门的环境保护管理机构，其他政府部门在相应的权限内，也具有环境保护职责。根据《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第七条的规定，国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理；县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。由此，可以将我国的环境管理体制概括为"统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合"。从政府问关系的角度看，该体制在横向关系上表现为"统一管理与分部门管理相结合"，既有专门性的环境保护行政机构，也存在大量具备一定环境管理职责的相关部门；在纵向关系上，环境管理机构和所在的行政区域划分相互对应，每個级别的政府都设置有相应的环境保护行政管理部门，即国家层面的环境保护部，各省、市、县层面的环境保护厅和环境保护局。

　　在环境风险应急管理方面，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四条的规定，国家在应急管理上实行"统一领导与属地管理为主"原则，可以归纳为"以块为主型"的行政应急管理体制，即在各级党委的领导下，国务院是突发事件应急管理的最高行政机构，各级政府是本级行政区突发事件应急管理的负责机关。在突发环境事件应急上，根据国务院公布的《国家突发环境事件应急预案》，环境应急管理实行"统一领导，分类管理，属地为主，分级响应"的原则，再次强调了地方各级政府在环境应急管理上的职责。同时，在国务院的统一领导下，全国环境保护部际联席会议负责统一协调突发环境事件的应对工作；环境保护部门承担主要的环境应急工作。

　　总体上看，我国环境风险管理体制经过多次调整，现在已经形成了以"属地管理"为基本原则，以国家、省、市、县、镇五级环境保护管理机构为主体，以各级有关行业和部门的环境管理机构为辅的环境风险管理体系（见图1）。

　　二、我国环境风险治理府际关系的问题

　　在政府间关系上，我国的环境风险治理主要存在两类问题：一是环保部门和其他相关部门之间、同级政府之间因环境保护而产生的横向关系，二是中央环保部门与各地方政府之间的纵向关系。从我国的实践看，这两方面都暴露出不同程度的缺陷：

　　1 政府间横向关系的缺陷

　　①环境保护部门与其他部门间分权协调的缺乏。由于环境风险具有广泛性、复杂性、综合性等特点，在强调专门机构对环境风险问题集中管理的同时，也有必要实施多個机构共同监管。《国家突发环境事件应急预案》第二条第一款明确提出，各专业部门按照各自职责做好相关专业领域突发环境事件应对工作；《环境保护法》第七条所确立的"统一管理与分部门管理相结合"也正是基于这一原理。但除了专门性环境保护部门外，其他具有环境风险管理职能的部委一般也具有经济管理职能，而且其经济管理职能主要表现为审批权，具有很强的激励功能。如此就产生了内在的职能冲突，难以保证环境风险治理的有效行使（见表1）。

　　环境保护部门职能冲突的一個典型案例，是2005年水利部和原国家环境保护总局在淮河流域排污总量信息公布上的冲突。比较环保部门和水利部门各自提供的2000年和2003年的淮河流域COD年入河总量数据，原国家环保总局提供的两個数据分别是81.2万吨和71.2万吨，表明流域污染物入河总量有所"削减"，而水利部提供的两個数据分别是94.7万吨和123.2万吨。对此，环保部门认为淮河水利委员会无视国家法律规定，擅自发布限制排污总量意见，扰乱视听，干扰了国家排污总量控制工作的正常进行，而水利部门予以反驳，认为其并未越权行事。这一事件表面上看是环保部门和水利部门在特定信息公布权上的争斗，实际上是多年来两個部门之间矛盾的集中暴露。造成这一问题的重要原因，就在于部门之间协调机制的缺乏。1998年以前，主要由国务院环境保护委员会进行相关协调工作；1998年机构改革废除国务院环境保护委员会后，协调的任务就由国家环保总局承担，但国家环保总局显然并没有足够能力来协调各部委关系、合作完成环境目标。实际上，由于受到多方面限制，国家环境总局对部门间合作一直采取消极的防御性态度，并且将其活动范围缩小到不需要与其他部门合作的程度。显然，我国环境保护部门与其他相关部门之间缺乏有效的沟通与协调，这对有效的环境风险治理是极为不利的。

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