②同级政府之间合作关系的缺陷。"属地原则"是我国的环境风险管理的基本原则，这個原则很容易使地方政府在处理涉及跨界污染的环境风险问题时，难以避免地方保护主义对环境风险管理的干预。例如，甲地从排污企业的生产中获得经济利益，但造成的环境损害由乙地承担。由于环境管理的属地原则，甲地的政府没有控制企业污染排放的动力，因为污染排放只给甲地带来经济利益，并不对甲地造成环境损害，而乙地的政府则无权管理甲地的企业，无法通过命令控制工具来要求甲地企业减少污染。在现实中，已经多次出现不同行政区域间因为突发性环境事件而产生的纠纷。2002年7月，淮河安徽段蚌埠闸向下游江苏境内的洪泽湖泄洪，大量工业污水也一同被排入淮河，下泄到洪泽湖，对洪泽湖地区造成严重的污染。不到一個月，盱眙、洪泽、金湖等地的环湖特种水产养殖业直接经济损失就达1亿多元，而且对洪泽湖的生态平衡造成严重破坏。此时，如果由养殖户本人向上游污染和泄洪企业提起索赔诉讼，无疑将非常艰难，需要由地方政府出面进行"博弈"。又如，由于吉林化工工业排污的直接最大受害者是处于下游的黑龙江省沿江的几個城市，最近几年来，黑龙江省和吉林省之间因为松花江的污染问题一直摩擦不断，治理松花江污染已经成为省级政府间合作的大难题，这一矛盾的集中爆发，即为2005年底因中石油吉化双苯厂爆炸而产生的松花江污染事件。在该事件爆发初期，吉林省政府严格控制相关信息的传播，对邻省黑龙江将会遭遇的生态危机采取封闭传播的策略，表现出明确的地方保护主义倾向。如何使环境风险治理克服行政区域的束缚、实现政府问的良性横向合作，无疑是一個亟待解决的重要课题。

　　2 政府间纵向关系的缺陷

　　我国目前的环境风险治理在纵向关系上表现出典型的二元主体特征，即政府的环境保护职能被分解到中央和地方两個层次的执行主体，具体体现为中央政府的环保职能与各地方政府的环保职能，主要行政机构包括：国家环境保护部、五大区域环境监察中心和各省、自治区、直辖市的环保（厅）局。一般而言，中央政府代表了全国人民的共同环境利益，同时也反映出我国在国际社会上的环境角色，因此，中央政府更有积极性去履行自身的环境保护职责，在2011年底公布的《国家环境保护十二五规划》中就明确将"防范环境风险"作为基本目标。但在地方政府层面，由于受到政绩考核和财政来源的双重压力，一些地方政府与企业组成牢固的"政商同盟"，即使不考虑官员個人对企业的参股和企业家对官员的贿赂等隐蔽性因素，主要就制度压力和内在利益而言，地方政府和企业之间的"政经一体化"机制的形成也较为容易，并成为推动地方经济增长的主要动力机制。也有学者将其归纳为地方政府被污染企业所"俘获"，表现出强烈的亲商趋势。这种"政经一体化"机制对地方政府履行环境保护职责、有效防范环境风险构成了多方面的消极影响，并使上下级政府在环境风险治理上经常处于紧张关系。具体而言表现在以下几個方面：

　　①個别地方政府出于"地方保护主义"，对环境违法行为予以庇护。有的地方政府为了追求单纯的经济增长，通过制订和实行"绿卡"、"进厂审签"、"预约执法"、"挂牌"等土政策，为企业提供特殊保护，不准或禁止环保等有关执法部门到企业进行正常的监督管理和执法检查，在一定程度上庇护了企业的环境违法行为。一些政府甘当违法企业的保护伞，免收企业排污费等所有行政费用，甚至明文要求对企业进行检查需事先提出申请经同意后方可进入。在一次环保专项行动中，国家环保总局就发现有18個地方制定了200多项违反环保法律法规的土政策。有的地方对重污染企业不仅不处罚，反而因为其是"纳税大户"而给予重奖。另外，从调查情况看，工业园园区企业违法排污现象较为严重，但由于很多企业是当地政府招商引资过来的，因此不怕环保部门检查。

　　②有的地方政府疏于承担环境保护职责，造成事实上的"政府不作为"。现实中有相当一部分地方政府不能很好地履行环保职责，甚至推卸、逃避责任，被归纳为"百姓不上访不查、领导不批示不查、媒体不揭露不查"，把自己从污染中暂时得到的"好处"看得比当地百姓和子孙后代的福祉更重要更紧迫。如在2006年的"岳阳县砷污染"事件中，造成岳阳县饮用水污染的根源在于企业的常态性排放，而责任企业--浩源公司自2004年开始生产后，一直没有进行环保审批，也没有采取有效的治理措施，当地政府对此负有不可推卸的责任。2009年以来在全国各地（如甘肃徽县、陕西凤翔、湖南武冈）频频出现的儿童血铅超标事件更是清楚地表明，一些地方政府在经济利益面前忽视了环境保护与人体健康。国家环保总局副局长潘岳就明确指出，这些环境事件的原因"看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，'政府不作为'是导致污染事件的根本原因"。

　　③地方环境保护部门受制于内外部环境，无法有效地进行环境风险管理。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：省、自治区、直辖市人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，同时受国务院主管部门的业务指导或者领导。由此，地方环境保护部门的直接领导是同级人民政府，其人事权和财务权集中在当地政府，中央环境保护部门仅在业务上对各地方环境保护部门予以指导。在这种情况下，地方环境保护部门很难违背当地政府的意志去严格履行环境保护与风险管理职责。在有些情况下，甚至环境保护部门自身就有"招商引资"的指标。在"顶得住的站不住"情况下，一些基层环保局长只能服从地方发展的"大局"，或者采取非制度化的方式反映当地的环境问题，例如，匿名向上级机关反映。另外，在环境事件的应急处理上，环保部门无权对其他部门进行直接命令，甚至事后才得到通报，因此，在事故处理中，往往是各部门等待主管领导的指令，这就极大影响了环境应急处置效率。例如，在2009年底的"渭南漏油事件"中，12月30日凌晨中石油已发现漏油点，并在泄漏发生11個小时后完成对漏点的封堵，然而渭南市环保部门接到报告却是在泄漏事故发生15個小时后。

　　综上所述，从目前情况看，阻碍我国环境保护事业的因素之一即为地方政府不认真履行环境责任，这也是造成实践中大量环境法律法规得不到有效实施的重要原因。概言之，一方面是中央政府坚定的环境治理决心；另一方面是地方政府的"软执行"导致中央决策效力的消减。如何治理并克服这种"政府失灵"、建构良好的政府问环境风险治理纵向关系已经成为非常紧迫的任务。

　　三、环境治理府际关系改进的制度因应

　　根据美国著名行政学家库珀的理论，公共行政主体因行政职责履行所产生的行政责任冲突主要包括三种情况：①权力冲突，是指两种矛盾的权力资源所带来的两种不同的责任之间的冲突，即行政人员对其直接上级所负责任和对其他权力来源（民众）所负责任的冲突。②角色冲突，即行政人员会同时扮演多個社会角色，承担不同的社会责任，这使其很难对不同角色的要求采取一致性和可靠的应对措施。③利益冲突，是指個人利益与其职业角色义务之间的冲突；当公共利益同其個人利益产生矛盾时，就会造成利益冲突。从行政责任的角度看，我国环境风险治理府际关系上的诸多问题，根源在于政府在不同责任相互冲突情况下未能有效地实现环境保护目标：就横向关系而言，主要是同一行政主体承担多個任务所产生的角色冲突；就纵向关系而言，主要是行政主体在地方和国家之间的利益冲突。由此，对我国环境风险治理中府际关系予以改进，也就需要考虑不同情况，采取相应的制度措施。

　　1 实现环境与发展的综合决策：横向关系的改进

　　在现代社会中，环境风险管理绝非一個封闭的领域，而是涉及经济发展、社会进步的方方面面。基于此，国家的战略决策就应该注重环境、经济、社会因素的综合性而不能相互割裂，即实现"环境与发展综合决策"的要求。世界环境与发展委员会在著名报告《我们共同的未来》中就明确指出，将环境问题的职责放在环境部门，但是这些环境部门常常很少或根本不能控制由农业、工业、城市发展、林业和运输政策及活动所引起的环境破坏，也就难以真正解决问题。在1992年的联合国环境与发展大会上，环境与发展综合决策的思想正式被提出并得到广泛认可，明确要求政府在决策过程中要将环境、经济、社会效益进行综合考虑与平衡。环境与发展综合决策在本质上是双向的、客观的，它不仅要求把环境的考虑纳入经济和社会发展的决策之中，也要求在环境保护的决策中充分考虑经济和社会发展的现实需要和客观条件。

　　在我国，尽管1996年在全国第四次环境保护大会上提出了建立环境与发展综合决策制度的设想，但在实践中并未得以充分实现，环境保护所涉及职能部门之间的沟通与协调存在较大的缺陷，很大程度上仍处于"分割决策"的无序状态，也就造成了环境保护部门和同级政府间在环境风险治理中缺乏协调与合作，影响环境目标的实现。具体而言，建立有效的环境与发展综合决策机制包括如下几個方面：

　　①设立高级别的咨询、协调和决策机构。就我国目前的环境风险治理看，一方面，"属地原则"使地方政府成为环境风险治理的首要主体；另一方面，环境生态系统并不因为行政区划而改变其综合性、跨域性和多元性的基本规律。从目前情况看，我国环境风险管理体制的设置主要按行政区域进行划分，忽视了生态环境的自身规律性，由此造成诸多弊端。所以，应从生态系统保护的要求出发，建立相应的协调与决策机构；提高全国环境保护部际联席会议的地位，逐步将其改革为高级别的实体性机构，在全国的层面上进行环境与发展的综合决策与管理。同时，按照自然环境的属性，明确区域性的管理机构，保障综合决策的顺利执行。在机构设置上，应考虑恢复国务院环境保护委员会，由国务院总理兼任主任，统一协调全国范围内环境保护职能及环境风险治理的相互冲突，也为国家的整体环境规划、重大环境决策提供咨询意见；各省、市也应成立相应组织，对各部门间的矛盾进行沟通与协调。

　　②建立良好的监督管理机制。权责统一是行政法治的基本原则，而我国目前对于环境行政管理的监督多从行政系统内部进行，即以内部监督为主，这种体制对行政机关的约束较小，难以实现对环境决策有效的监督和责任追究，由此造成政府的环境风险管理缺乏足够的约束，会使得相关部门规避应承担的责任。因此，应在监督体制上进行改革，加大司法监督和社会监督的力度，实行严格的环境决策责任追究制，通过行政监督、司法监督和社会监督相互结合、相互约束的方式，对政府的相应决策与管理行为进行真正意义上的监督，保障环境与发展综合决策的落实。

　　③完善地方政府间的合作机制。目前在個别经济发达地区，已经有地方政府注重建立区域政府合作机制，通过横向合作达成共同利益。如在长三角地区，经过几轮谈判和讨论，长三角地区16個城市政府于2004年11月2日在上海缔结了《长江三角洲地区城市合作协议》；在京津冀地区，2006年10月11日北京市与河北省首次签署了关于加强经济与社会发展合作的备忘录，实现双方在交通基础设施建设、旅游、水资源和生态环境保护、农业、劳务市场等方面的合作，为2008年奥运会顺利举办提供支持。在充分肯定地方政府在区域合作上进步的同时，也必须看到，我国地方政府合作组织仍然处在较低的制度化程度上，其组织形式相对较为松散，没有一套制度化的议事和决策机制，组织形式还基本停留在各种会议制度、集体磋商与单项合作机制和组织形式上，缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织。另外，由于目前学界对行政协议的关注不够，对行政协议理论研究不够全面和系统，导致行政协议法治化程度不高，基本处于无法可依的状态，有些行政协议还游离在法治的缰绳之外。这就需要在现有地方政府区域合作的基础上，加强行政协议的法制化进程，通过制定行政协议法或在行政程序法中予以专门规定，进一步促进行政协议这一合作机制的发展，实现政府对各主管部门、中央对地方、国家权力机关对行政机关的监控，同时保障公众的参与和明确政府与市场的界限。

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