2 中央与地方的合理分权：纵向关系的变革

　　扭转并排除目前地方政府在环境保护上"保护主义"和"不作为"倾向的基本思路是实现中央政府与地方政府之间的合理分权和有效监督。对国家治理而言，最好的政府应该既要对整個国家保持足够的控制，又要照顾到全国各地人民的种种要求，分权给各地方政府。《中华人民共和国宪法》第三条第四款规定："中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则"。这为我国环境风险治理中中央与地方政府的分权提供了宪法基础。具体而言，包括如下三個方面：

　　①府际财权的分配。财权的分配直接体现着各级政府之间的利益配置关系。目前我国中央政府和地方政府在财权分配上的基本规则是1994年开始实行的"分税制"。该制度确认了中央政府和地方政府独自享受的税种和共享税，清晰划分了中央与地方间的财源和财政收入，为增强中央政府宏观调控能力、规范政府间财政关系奠定了制度基础。但该制度在使中央政府财政收入大幅增加的同时，也造成地方政府财政收入的大幅度下降。据统计，实行分税制改革后，中央政府的财政收入比重迅速提高，已经比1993年增加了三倍；省级政府的财政收入比重也得到了大幅增加。在这种情况下，基层地方政府所能获得的财政资源日益减少，隐性债务越来越大，形成财政收入与支出的失衡，无法承担起有效提供公共物品的职责。"国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光"即形象地说明了基层地方政府在财政上的困难。在"分灶吃饭"的财政制度下，地方政府的财政收入直接与经济增长速度挂钩，只有实现经济的高速增长，才能改善地方政府的财政收入状况，也才能提高当地干部的收入水平，牺牲当地环境和资源来追求经济高速增长就获得了当地职能机构和干部们的普遍支持，这对环境保护工作造成阻碍。

　　因此，在财权分配上应遵循利益导向的原则，即由中央政府向地方政府提供必要的环境风险治理费用，具体有财政转移支付和生态补偿两种方式。在财政转移支付方面，我国目前主要的方式有四种：体制性补助、返还税收、结算补助、专项补助。专项补助是有条件的，而体制性补助、返还税收、结算补助是无条件的，这也是目前所普遍采取的方式。无条件的补助缺乏足够的行为激励与约束，很难达到预期的效果。由此，为了对地方政府提供足够的激励，督促其有效保护环境、提供环境公共物品，应加大专项补助的支付力度，通过环境保护专项资金来影响、引导地方政府行为。在生态补偿方面，我国目前尚未建立起生态补偿制度的法律架构，仅在森林生态效益补偿和西部地区"退耕还林"等少数领域有专门的法律规范，这在一定程度上影响了地方环境保护的积极性。对此。应调整现行财政的支出结构，加大对重点生态功能区域的财政支持力度，全面实现下游地区对上游地区、开放地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。

　　②府际事权的分配。政府之间的事权划分主要涉及两個方面的问题：一是中央政府和地方政府之间如何明确各自的权限；二是地方政府之间如何明确各自的事务范围。应该说，目前我国政府事权划分存在较大的顺意性，造成了各级政府的运作不规范，责任不明确。在理论上，提供全国性和区域性、外部性效应较强的公共产品是中央政府首要和基本的职能，例如，外交、国防、对外援助、海关、空间开发、海洋开发、社会保障、教育、卫生防疫、交通运输干线、全国性通信基础设施等；而省级及以下地方政府的事权范围则是提供地方性公共产品和区域性公共产品，环境风险治理则为其中的典型代表。换言之，绝大多数环境风险管理工作属于地方事务，应主要由地方政府负责；跨区域、综合性的环境风险管理事务，则由高一级政府承担。这也是世界各国环境管理的基本经验。由于环境风险的外部性，相应的管理体制和机制都需要做调整。调整的原则是外部性越大，越应由更高级政府负责。

　　由此，合理划分环境风险管理事项在府际之间的分配，应首先明确由中央政府承担的事项，除此之外的剩余事项则交由地方政府负责。在宏观上，中央政府负责的事项既包括全国层面的环境与生态保护规划、省际环境保护规划、省际政府的相互合作，也包括起草环境风险管理法律，制定环境风险管理法规、规章、各种标准等。在微观上，中央政府要负责跨省区域环境保护规划的执行、协调和纠纷解决工作。某些不适合由地方负责的特别事项，如核设施、进口国外的固体废弃物等，也要由中央政府负责。除上述必须由中央承担的事项外，剩余环境保护事项应由各地方政府负责。在明确事权的基础上，与其相匹配的财权或财政支持，实现事权和财权的统一。

　　③监督机制的法律化。中央政府对于地方政府履行环境保护职能的监督，目前主要通过"运动式"的执法方式进行。其中典型事例为2005-2007年间进行的四次"环保风暴"。应该说，中央机关（原国家环保总局）通过集中式的执法，有效地提高了全社会对地方政府不履行环境保护职责问题的重视程度，迫使相关地方政府采取环境保护措施。但也必须看到，前述"环保风暴"仍然属于"运动式"的执法方式，不可能从根本上起到预防和威慑违法者的作用，反而会促成违法者不断地钻执法漏洞。执法过程中违规者和执法者之间的博弈是一种典型的不完全信息博弈，执法者对于违规行为的信息获取，始终处于被动和滞后的地位，这决定了间歇性、选择性执法不能成为有效遏制违法的方式。因此，应改变政治化、個案式的监督机制，建构法制化的监督机制。对此，应在法律中确认和完善政府环境责任制度，并对实践中证明有效的方式予以法律确认，以切实破解环境风险管理中的"有组织不负责任"现象。法律应根据权责统一的基本原则，对行政机关的整体责任和個人责任进行明确的规定，通过规范化、制度化的方式追究相应的环境风险管理责任。总体而言，应在日常的环境监管中加强对地方行为的监督，并通过法律予以确认，使运动式的"环保风暴"变成常规化的制度。

 

---

期刊库（http://www.zgqkk.com），是一个专门从事期刊推广、投稿辅导的网站。
　　本站提供如何投稿辅导，寻求投稿辅导合作，快速投稿辅导，投稿辅导格式指导等解决方案：省级投稿辅导/国家级投稿辅导/核心期刊投稿辅导//职称投稿辅导。

---

　　【免责声明】本文仅代表作者本人观点，与投稿辅导_期刊发表_中国期刊库专业期刊网站无关。投稿辅导_期刊发表_中国期刊库专业期刊网站站对文中陈述、观点判断保持中立，不对所包含内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。请读者仅作参考，并请自行承担全部责任。