二是利益相关者的协调问题。部门角逐管理职权，企业规避社会责任，公民期盼良好福利，地方应对气候变化的法制化进程其实也是地方利益重新分配的进程。为此，需通过立法及其相关制度设计，妥善安排各种主体之间的权利义务，建立健全发展低碳经济过程中的利益协调机制，明确国家公权部门、企业、非政府组织、公民的责权义务。对于地方来说，要注意两点：首先是国家权力机关的职能分配，其实就是权力博弈从政策层面上升到法制层面的过程，地方发改、经信、住建、交通、能源、环保、农林、气象等部门职能如何划分，是立法是否成熟的关键；其次是地方利益群体强弱分布态势，不同发展程度和地理气候带的地方，利益群体的诉求重点也有所不同，沿海地区强调海洋和海岸带管理，高原地区强调草原适应性，能源主产区强调发展清洁低碳能源，制造业发达区强调节能和能效提升，同时贫困、疾病、低洼地居民等弱势群体的利益诉求也需要得到体现。

　　三是立法起草机制的改革。立法体现民众的集体意志和利益，而不是立法者的意志和利益。已出台的省级办法起草工作多由发改或气象等政府部门主导。政府部门担负宏观调控和管理的职能，对经济社会发展中的新情况和新问题了解全面，掌握及时，起草时更有针对性。但起草部门可能强调本部门利益，不能站在全局角度上分析和解决问题，倾向于把本部门权力和利益合法化，实践中往往出现执法部门权力大、责任小，处罚多、服务少，公民权利重视不够，得不到有效保障等问题。因此，仅靠政府部门起草省级办法是不够的，需建立开放、多元的起草机制。对应对气候变化这样综合性强、涉及面广的法规，建议由人大环资委、政府法制办牵头组织起草，吸收部门、学者和非政府组织共同参与调研、起草、论证，形成立法工作者、专家学者和实际工作者相结合的起草机制。

　　（四）地方应对气候变化立法执行机制问题

　　一是约束性制度匮乏。从现有的省级办法条款内容来看，多是鼓励性、支持性的条文，包括产业结构、新能源、交通、建筑、农业、水资源等减缓和适应重点领域的鼓励条款，或是规划、财政、税收、价格、金融上的扶持条款，真正意义上总量控制、排放许可、配额交易、投资门槛等约束性制度少有涉及。究其原因，主要还是地方立法者担心过于严厉的应对气候变化立法可能影响地方经济发展，削弱自身的区域竞争力。

　　二是执行机制缺陷。法律如果没有执行保障，那也就仅仅是一种宣示而已。首先，各地应对气候变化立法刚刚起步，有许多法律制度尚处在正在构建阶段，而已经完成的法律政策又大多缺少具体的执行措施保障和执行细则，仅仅是一些过于原则性或政策性的陈述。其次，我国气候变化管理相关的部门非常庞杂，相关的部门职权交叉、规章冲突、执法分散等问题时有存在，能源管理的行政管理体制分散，缺乏统一的、协调的执行层。再次，地方节能降碳依靠自上而下的行政机制，约束性指标层层分解，是传统的政府管制方式，缺乏激励性与能动性，需要引入公众参与机制和市场机制来提升执行效率。

　　三是法律成本问题。一方面，应对气候变化立法涉及对社会经济关系的全面调整，在立法、司法、执法、守法各环节中将消耗大量人力、物力、财力和时间资源，法制建设初期成本较高。另一方面，应对气候变化立法需考虑违法成本收益问题。目前，无论在国家还是地方层面，环境违法成本过低普遍存在，经济处罚力度不足，刑事责任相对缺失，违法成本远低于违法收益，远低于环境损害。地方应对气候变化立法也面临着同样的风险，总量控制、信息披露、配额许可、核查核证等关键制度的有效执行，需要明确法律责任，以提高违法成本来进行保障。

　　三、结论和讨论

　　无论从地方经济所处发展阶段的内在要求，还是从国家对应对气候变化制度化建设的总体部署，以及应对国际绿色竞争新挑战的长远谋划，都需要通过立法来推动经济社会发展的低碳化转型。未来一二十年，各省市正处于经济社会发展的关键转型期，工业化、城镇化仍将加快发展，低碳技术和资金发展机遇与风险并存，发展面临一定的不确定性。以立法保障来推动地区实现控制中长期温室气体排放目标，践行地方特色的低碳新型工业化和城镇化道路，需要将地方应对气候变化的战略理念、战略定位、战略模式、战略规划进行制度固化，明确总体目标、分解机制、责任义务、标准规范和重点任务。

　　总体来看，地方是气候变化应对和影响的主体。在控制温室气体排放目标的逐步明确，全社会应对气候变化意识和行动逐步加强，低碳经济、技术和能源相关实践逐步深入的今天，开展地方应对气候变化立法必要性已逐步彰显。部分省市已率先尝试应对气候变化立法工作，各地围绕应对气候变化重点领域采取和实施了一系列举措推动减缓和适应行动，但同时在管理体制、基本制度建设等方面还存在诸多问题，需要以法制保障的形式加以支持。相对于国家层面立法的程序冗长性和利益协调复杂性，地方开展先行性立法的主动性和针对性更强，可操作性和时效性更佳，可为国家立法提供了实践依据和宝贵经验。

　　应对气候变化立法还是一项崭新的工作，在国家专门性立法空缺的背景下，地方立法者要对立法时机、模式选择、利益协调和执行机制等关键问题进行剖析，以保障地方应对气候变化立法的预期效果。一是要充分研究立法可行性，充分考虑绿色经济的变革性、利益相关者的需求性、立法相关的社会实践成熟性和公权部门推动立法的要求；二是要充分探讨立法模式，要准确定位立法效力等级、立法路径，明确专门性制度和条款内容框架；三是做好地方应对气候变化立法的利益协调问题，要规范外部性、合理分配利益、改革立法起草机制；四是要完善法律执行机制问题，要明确立法战略导向、约束性制度和配套执行机制。

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