二、公共财产公开的可行化实践

　　由于公共财产公开在规范行政行为、防治腐败上的重要作用，近年来，我国以多种有效的方式积极推动信息公开实践，取得了有目共睹的成果。

　　我国于2008年5月1日颁布实行《政府信息公开条例》，在政务公开和提高政府透明度方面迈出了关键一步，第十条将“财政预算、决算报告”明确规定为县级以上各级人民政府及其部门应当主动公开的政府信息类型。虽然《条例》尚未将预、决算文本等内容纳入，但它作为重要的规范依据，为预算公开的拓宽和延伸埋下了伏笔。相比于法律规范较为滞后、法律体系不够完备，在实践中，从部门预算公开到“三公”经费公开、行政经费公开，再到《党政机关厉行节约反对浪费条例》的出台，我国在公共财产公开的行动上越走越好。

　　具体说，对于面向人大的公共财产公开，因预算外资金的规制趋于严格，预算在完整性、细致性上有了较大改善，预算审批的效果有所增强。对于面向社会的预算公开，步伐也不断加快。在中央层面，2010年3月，国土资源部根据中央的要求和财政部门的安排率先公开本部门预算。2011年4月，科技部首次公开“三公”经费，正式拉开了中央部门“三公”经费公开的大幕。2012年7月，多个中央部门不仅“爆发式”地在其网站上公布“三公”经费，还公布了行政经费的支出状况，可谓“从无到有”的进步。2013年4月，80余家中央部门在公开各部门预算的同时，一并公开了本部门的“三公”经费预算，便于社会了解其预算结构。在地方层面，自2009年广州市财政局成为“第一个吃螃蟹”的部门，晾晒当年114个部门预算之后，深圳、上海等随后响应，时至今日，有数十个省份公开了部分组成部门的“三公”经费预算。引人注目的是，2013年12月，广州市、下辖的12个区（市）、街镇三级政府同时晒出“三公”经费，一些区一级政府机构也公布了“三公”数据，这在新中国成立以来尚属首次。

　　在财政公开范围扩大的同时，公开的水平和质量亦逐年提高。以这三年“三公”经费公开的发展历程为例，中央各部门不仅统一了列表格式和发布时间，在内容上增加了日趋细致的说明，对于概念的解释也更为清晰，2013年还公布了出国团组人次、公车数量等具体数据。

　　而且，公开实际上只是一种手段，其目的在于减少对公共财产的不合理、不合法使用。无论是“八项规定”、三个“只减不增”（3），还是2013年11月25日出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，本质上都是要求管好公共资金、资产和资源。在政府“过紧日子”的大背景下，压缩“三公”经费、增加民生支出已大势所趋，释放出优化公共财产用途、打造简朴务实政府的积极信号。通过主动回应社会呼声，展现了政府接受民众财政监督的责任感、坦诚度和自信心，也照亮了公共财产公开的征途。

　　三、公共财产公开与官员

　　私人财产公示的耦合性关联

　　在财政监督中，信息公开的进程包括两个基本步骤，即公共财产公开和官员私人财产公示，应将它们相互结合、彼此衔接，以实现完整的公开目标。在当前形势下，考虑到我国传统的、现实的、经济的、政治的等诸多因素[7]，公共财产公开或可优先大力出击，再渐进地同步推动或者紧密促使官员财产公示，从而以一种相对稳妥、缓和、理性的方式强化财政监督，最终实现反腐倡廉目标。

　　（一）公共财产公开与官员私人财产公示相互配合

　　官员财产公示制度意为只要发现官员个人财产与其正常收入间存在差距，官员就必须作出解释和说明，如不能提供合法的证据，就会被认定为灰色收入而治罪。[8]全国人大常委会于1994年将《财产申报法》正式列入立法规划，但法律制定议程几度搁浅；至于2009年新疆阿勒泰地区和浙江省慈溪市在当地进行的官员财产公示试点，尽管可谓“破冰”之创举，但此种“冰山一角”的尝试仍未撼动整块磐石。探究我国迟迟未能建立官员财产公示制度的情由，除了客观立法技术可能不够成熟外，关键原因在于来自既得利益群体的阻力很大，导致制度的推出异常艰难。

　　面对官员财产公示制度受困于层层阻力、难以脱身问世的境况，如果固守对既存的腐败行为“绝不赦免”的立场，必将给反腐败斗争带来更顽强的抵抗，可能会引发两败俱伤的结果。[9]从改革能为公众换取更大、更长远的利益的角度看，宜适当转变针对腐败存量“零容忍”的态度。毕竟，我们正处于艰难的制度创立阶段，与那些反腐制度已较成熟的国家存在很大差距，为了让官员财产公示制度尽快在我国落地生根，采取必要的妥协和让步或许是一个更为明智、合适的选择，而在该制度落地之后的运行阶段，自然可以加大对新发生腐败行为的惩处力度。所以，我们应当探索适应当前局面的更为智慧的方案，策略性地攻破官员财产公示所处困境，可资尝试的思路如“附条件的赦免”（4）等。通过双方各让一步的“解围”之举，能为这项新制度的扎根赢得空间，进而理清纷扰、排除滞障，保证反腐败在更大纵深上持续展开，打开政治体制改革的新天地。

　　考察公共财产公开与官员私人财产公示，可以发现，这两项制度之间存在着紧密的联系，它们相辅相成、相互补充，而又互有所长、各有分工，共同构成了财务信息公开的完整谱系。如果说公共财产公开控制了权力运作的全景，从宏观、整体的角度保证公共资金的管理和使用大致正当，官员财产公示则称得上是触探到每个公职人员的私人财产状况，从微观、细节的角度确保官员的清廉。如果说公共财产公开是在延续的过程中进行逐步监督，官员财产公示则立足终端，对财政监督的成效进行总体检视，并决定是给予放行还是施加严厉的处罚。因此，要实现完全意义上的透明财政和阳光财政，不单应当推行公共财产公开，还应当促进官员私人财产公示，唯有将这两者相互配合，才能充分、彻底地发挥反腐的实效。

　　（二）公共财产公开先行一步

　　诚然，官员私人财产公示具有巨大的抑制腐败作用，但是，鉴于当下直接在全国范围内铺开官员财产公示仍很艰难，若孤立、急于求成地硬推此项改革的话，不仅可能给社会稳定和国家全局带来较大的风险，而且可能会在繁杂的实践中“异化”和“软化”，导致制度的实施效果不尽如人意，引发政治僵局。所以，我们在探索官员财产公示的同时，还必须积极推动公共财产公开；由公共财产公开在前引领，培育足够强大且有序的社会能量，改善行政机关政务信息公开的态度和能力，从而为官员财产公示打好基桩、做好预热，在社会各方均有所准备的基础上，进一步倡导官员私人财产公示的双轨同行或者跟紧推行，才能更好地保障这一制度稳健顺畅、富有成效地运作。

　　应当认识到，任何制度的变迁，其影响都绝非该制度本身，而是具有突出的外溢性，可谓“牵一发而动全身”。在探索建立某项制度的时候，我们需要考量的不单单限于该制度本身的一般价值，还要将本国特定时期的发展状况纳入筹划范围。同样的，官员财产公示虽然确实能起到“终极反腐”的功效，在世界很多国家也取得了显著的成功，但在将其直接导入我国的腐败防治监督体系之前，应当更加慎重地考察各方面国情，更加冷静地审视该制度的实际执行效果。

　　在当前时期，推进官员财产公示制度主要面临以下困难：其一，大多数公职人员出于各种顾虑不愿意公开私家账户，抵触情绪较大。可想而知，面对着如此激烈的制度挑战和个人压力，绝大部分官员存在着正当的或不正当的心理障碍（5），难以快速地克服传统观念、转变思想模式，尚未形成对公开私人财产状况的自觉认同和接受。其二，我国的官员财产公示制度改革缺乏相对充分的前期实践和经验总结，在信息公开、意见表达等相关的体制机制尚不够成熟的背景下，如若仓促地在各地区、各级别、各领域推行的话，可能会超出中央“埋单”的能力限度，这与大国审慎、妥善的治理要求不相符，给现阶段处于良好发展态势的国家建设、经济崛起和社会稳定带来较多的未知风险和不安定因素。（6）其三，公民社会的力量仍较薄弱，在政治参与的能力素养、理性自律和规则意识上亦有待加强，因而，在尚未建立一套完整、规范、有序、有责的社会参与模式前，便急迫地在官员财产公示这一“烫手的山芋”上过多碰触，可能并非一项妥适性的部署和安排。

　　相较于官员财产公示制度的举步维艰，公共财产公开近年来取得了较大进步。其主要原因在于，公共财产公开并不直接涉及每个官员的私人财产情况，在敏感性上没有那么突出和尖锐，略显中性和平缓，公职人员的接受度、服从度也普遍较高。更何况，正如前文所述，我国在公共财产公开方面已经进行了一系列有益的实践，这既使公开机关积累了宝贵的经验、提升了自身的能力，也为下一步的公开进程奠定了扎实的基础。正是在这个层面上，公共财政公开具有很强的可操作性，是推动政务公开的一柄顺手可行且能行之有效的利器。

　　可见，受制于中国的发展语境，考虑到改革的阶段性特点，官员私人财产公示制度的改革难免不易推进，冒然铺开还可能给政局、社情的稳定带来深刻的伤害，而当我们换一个角度，先以可行、易行的公共财产公开为切入点着手，再借助恰当的策略，稳步推进官员财产公示，至此，便能在已呈现出的改革契机和成果的基础上，较为温和、慎重地深化财政信息公开的整体进程，实现防治腐败和多维改革的“软着陆”。

　　四、公共财产公开的实现路径

　　公共财产公开不能仅靠某种制度“单兵突进”，而是一个综合治理体系和系统化工程。要让公共财政公开成为制度反腐的一项常态化举措，就应促进公共预算公开的规范、法治化，这要求在法律法规中对实体权利、程序规则和责任追究等作出相应的规定，并在实践中将落实人大的预算审批监督与调动民众的参与式监督相结合，形成顶层的制度设计与倒逼的参与机制相互呼应的民主图景。

　　（一）加强顶层设计

　　反腐败呼唤决策者激荡出国家建设和顶层治理的魄力，“运用法治思维和法治方式”，以使“体制改革与法治建设相辅相成”。（7）为了改变政府单方面公开预算的动力匮乏、监督不足的局面，应当将公共财产公开纳入法治化轨道。通过顶层的法律设置，对公共财产公开施加更大的压力和激励，以保证该制度规范、长效地发挥反腐作用。

　　从比较法的角度看，很多国家都已制定政府信息公开法律。以美国为例，美国于20世纪60、70年代先后制定了《信息自由法》（FreedomofInformationAct）、《联邦咨询委员会法》（TheFederalAdversaryCommitteeAct）、《隐私权法》（TheFederalPrivacyAct）和《阳光下的政府法》（TheFederalGovernmentintheSunshineAct）等，上述法律均要求政府将财政决策的信息和会议公开，构成了政务公开的法律体系。反观我国当下的立法现状，《政府信息公开条例》仅为国务院制定的行政法规，法律层级偏低，而且有关预算公开的规定不够明确；现行《预算法》则未将预算公开明文规定为基本原则，在很大程度上阻碍了公共财产公开的进程。所以，此次《预算法》修改（8）亟须把握有限的修法资源，将已经较为成熟并得到普遍认同的预算公开原则写入法律，为预算公开实践提供基准性的法律依据，进而推动财政监督和公共预算建设。同时，在预算权配置问题上，应当更加科学地横向分配预算权，将人大对政府的权力监督落到实处，贯穿预算编制、审批、执行与审计的整个预算周期。

　　当然，在《预算法》中将预算公开确定为实体权利（也即实体义务）具有一定的宣示作用，但仅仅依凭如此抽象、粗略的原则性规定，不能产生实际的执行力。我们还要加强程序规则的立法，对预算公开的主体、对象、范围、程度、方式、时间等进行细致的规范[10]，以切实保证公共财产公开的标准得到落实，使是否公开预算、如何公开预算不再是每个政府自己决定的事情。比如，对于预算公开的程度，应当确立全口径预算管理原则，要求所有财政收支完整、统一地反映在预算中。再如，对于预算公开的方式，可以尝试报刊、政府网站、听证会、展览会（9）等多种形式，以便信息的知晓。[11]

　　此外，针对《预算法》等法律中责任条款较为欠缺的情况，应当严格法律责任、加强财政问责，对未能依法公开公共财产的政府部门依法追究，对预算公开与审计中发现的贪腐现象及时处罚，从而提高公共财产公开制度的约束力和威慑力。只有这样，才能让人大和公众的预算监督发挥实效，让预算公开成为制约政府财政权的强力机制。

　　（二）推动公众参与

　　在完善自上而下的顶层治理之外，我们还要积极推动自下而上的公众参与，挖掘根植于社会土壤的新能量。当前的反腐败局面呈现出主体错位的现象，党内的廉政风暴来势汹汹，但腐败的最大受害者也是反腐败的真正主体——人民却处于消极被动的地位。故，应当为人民充分享有《宪法》规定的各项权利提供便利的条件，让他们不再是“沉默的大多数”，藉由来自民间的明亮眼睛和敏锐洞察，有效地遏制腐败。通过广泛的民主协商和社会监督，既能产生“倒逼”反腐的效果，又能增进公民对政府财政行为乃至行政能力的认同和信任，进而描绘一幅社会协商智慧洋溢、国家治理生机勃勃的美丽蓝图，建立一个公民权利与政府权力、社会力量与政治力量相互交融的开放国度。

　　首先，对于腐败防治问题上的公民个体参与，为社会公众的声音提供便捷的表达通道，让每个人都能自由表达自己的观点和诉求，这不仅有助于落实公民的知情权、参与权和监督权，提高我国的民主程度，还为反腐工作提供了强大的监督力量。在当下的部门预算公开、“三公”经费公开等过程中，虽然政府向外输出了财政信息，但缺少一个反方向的、向内收集公众意见的机制，公民在以个体为单位零零散散地各抒己见之后，这些体现民意、贴近民情、富含民智的建议并未得到信息公开机关有意识的收集和整理，更遑论后续的采纳了。长久以往，可能会挫伤民众的参与热情，削弱政府的公信力和影响力，也不利于督促行政机关调整不合理的财政决策，让民众觉察到的贪腐疑点得到调查、纠正和追责。要知道，公众参与的意义在于公众的意见受到决策部门的尊重，公众的意见必须得到决策部门的反馈，否则将导致“形式化”和“表演化”的危险。[12]因此，我们建议建立双向的公共财产公开与参与机制，一方面将公开的信息制作得更加明晰、细致和易懂，并就社会关注的焦点问题进行说明，另一方面关注信息公开后的社会反响和意见收集，建立顺畅的沟通渠道，形成有来有往、有问有答的良性循环。

　　其次，对于公民的集体参与，社会组织作为政府与人民的中介，具有沟通社会公众与政治高层的天然优势，不仅有着组织性、专业性等固有特点，而且能够促进公民预算民主意识的提高，是参与式预算制度的重要主体。[13]因此，应当培养社会组织的健康发展，完善公众的预算组织结社程序，以发挥集体参与在公共财产公开中的独特作用。

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