〔摘要〕国际上老年长期护理保障主要可分为两类：一是以美国为代表的商业护理保险模式，二是以日本和德国为代表的社会护理保险模式。目前，随着我国人口老龄化的加剧，空巢家庭越来越多，失能老人的比例不断增加，长期护理欠缺成为老年人安度晚年的巨大威胁。在中国解决当前和今后一个时期人口高龄化带来的护理问题，应使老年长期护理保障覆盖所有城乡老年人口，以“部分积累模式”为老年长期护理保险筹集资金，制定合理的老年长期护理保险待遇的支付条件和待遇标准等措施，推进中国特色长期护理保障制度建设。

　　〔关键词〕老年人，长期护理保障，人口老龄化

　　〔中图分类号〕C913.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0081-05

　　〔收稿日期〕2013-11-01

　　〔基金项目〕国家社会科学基金一般项目（12BRK010），负责人张民省；山西大学政治与公共管理学院特色学科建设专项成果。

　　〔作者简介〕张民省（1964-），男，山西永济人，山西大学政治与公共管理学院副教授、硕士生导师，主要研究方向为人口老龄化与社会保障。

　　随着我国人口老龄化的加快和家庭小型化、人口流动性的增强，社会上生活困难的老人数量日益增多。为了适应这一形势变化，2012年12月28日第十一届全国人大常委会修订并通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年法》），其中第30条规定，“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求”，“对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况给予护理补贴”①。但是，因为长期护理保障工作在我国尚处于起步阶段，保障对象、费用筹措、保障方式、服务内容、政府责任等都没有明确规定。因此，本文拟在调查研究的基础上，对在我国建立老年长期护理保障体系问题进行探讨，以促使《老年法》的相关规定尽快从“倡导”变成“实践”。

　　一、老年长期护理保障的产生与发展态势

　　现代社会保障制度建立虽然已有130多年时间，但在长期护理保险问世之前，无论是社会保险还是商业保险，一般都不提供针对老年人的长期护理保障。那么，什么是长期护理呢？根据国际社会的定义，“长期护理”是指“在较长时期内向日常生活无法自理者提供一套综合服务。其内容不仅包括健康，更多体现在日常生活照顾护理上”〔1〕。而当今发达国家对老年人的长期护理保障的开展情况，主要是长期护理保险，即“对被保险人因为年老导致生理或心理上的某些功能全部或部分丧失，致使生活无法自理，需要入住专门机构接受长期的康复护理或在家中接受他人护理时支付的各种费用（如医疗服务、社会服务、居家服务、运送服务或其他支持性的服务费用）”〔2〕。

　　自20世纪70年代以来，老年长期护理保险在部分发达国家取得了长足发展，已经建立起较为完善的老年长期护理保障体系。目前，比较有代表性的主要可分为两类：一是以美国为代表的商业护理保险模式，二是以日本和德国为代表的社会护理保险模式。

　　二十世纪七八十年代，随着美国人口老龄化的增长，越来越多老人的日常生活呼吁家庭护理或其他形式的帮助，因此，在先期进入老龄化的美国，政府针对这部分老年人的长期护理需求建立了“商业长期护理保险”制度。因为此前他们的“医疗照顾计划也仅提供给老年人短期（最高可获100天）专业家庭护理的费用报销。虽然医疗补助计划可支付长期护理费用的一半，但条件是这个家庭已经因支付长期护理费用而破产”〔3〕，所以这项福利对普通家庭来说并无多少价值可言。今天，长期护理保险模式已成为美国健康保险市场最受欢迎的险种，它由商业保险公司设计运营性质、方案、范围和价位，其缴费费率由投保年龄、津贴给付方式、被保险人选择的保险利益和保险条款人所缴纳的保险费等方面决定。为规范这一险种，美国的保险监督官协会曾主持制定《长期护理保险示范法规》，规定了保险公司在护理保险方面要遵守的最低标准和投保方应享有的权利，“至1993年，美国的绝大多数州都通过了类似示范法规的法律或规定，促使他们的长期护理保险向标准化发展”〔4〕。迄今，美国的商业护理保险制度已经较为成熟，多样化的产品设计基本上满足了不同人群的需要。

　　在美国之后进入老龄化社会的德国和日本，根据本国老年人需要和其养老保险制度的特点选择了社会长期护理保险模式。这种模式由国家出台相关法律法规，强制要求每个参加社会医疗保险的人必须同时参加护理保险。在保险待遇的给付方式上包括货币的给付和服务的给付，或是两者的结合。其不同于其他社会保险项目的地方在于，接受护理等级评估是享受长期护理保险的重要条件。目前，德国的法律规定了“护理保险跟从医疗保险的原则，即所有医疗保险的投保人都要参加护理保险”〔5〕，以雇员和雇主缴纳保险费的方式筹集保险费。雇员和雇主的缴费比例为工资总额的1.7%，各缴纳一半（2007年后改为1.95%）。日本创设的护理保险制度于1995年提出，于2000年4月正式实施。根据日本的相关法律，其长期护理保险的资金来源50%由政府承担，另一半由被保险人缴纳。缴纳人群是：“第一类的是65岁或以上的、居民地在日本的某一个乡镇的人，不论其国籍、性别、年收入等情况，从其养老金中扣除护理保险费；第二类包括法定医疗保险的投保人以及其有权获得赡养的、年龄在40岁至64岁之间的配偶，从其医疗保险费中扣除护理保险费”〔6〕。

　　德、日模式较之美国的模式有两大优点：首先，公平性强。在较大程度上保障了人人平等享受养老服务的权益，解决了全社会的老年护理问题。其次，责任明确。通过采用强制性的参保方式，政府代替市场成为长期护理保险的责任主体，有利于克服“市场失灵”。但是，德、日模式也有两个缺点：一是财政负担重。由政府负担的长期护理保险会因人口老龄化程度的加重无法承担庞大医疗费用的支出，从而导致财政赤字，影响国家整体的发展。二是灵活性较差。由于受到政府在缴纳标准和服务质量方面的规制，社会护理保险模式经常无法满足具有不同层次的老人的各种需求，从而造成“共吃大锅饭”和“服务均等化”的困局。因此，需要及时对长期护理保险制度进行修订。如2005年以来，日本曾为促进养老护理服务更加市场化和契约化，对其长期护理保险制度进行过改革，旨在发挥竞争机制的作用，减少护理资源的浪费。

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