上述2007年以来的试点实践已至少暴露出如下困境：环境污染责任保险产品设计缺乏公平性、科学性、多样性；潜在的被保险人缺乏足够的、真正的、持续的投保意愿；所承保的环境风险的评估、保费的厘定、保中的有效风险监管与防范、理赔中的损害鉴定评估等环境污染责任保险的市场化运行所必须的第三方辅助机
　　制未能建立；第三方辅助行为的从业准入、从业规范、业务开展的技术标准指南、公平从业监管及违法责任规则严重缺失；环境污染责任保险合同关系调整所必须的特色性法律规则紧缺；须强制投保的环境高风险的行业、工艺、设备、设施的配套目录缺失等。如何解决前述问题，以打破环境污染责任保险试点当前所遭遇的僵局，众矛头已直指立法。可以说，我国未来能否构筑起一个内容丰富、体系完善的环境污染责任保险法律体系，对于培育和发展我国的环境污染责任保险事业具有举足轻重的意义。
　　二、《环境保护法》修订未能打破环境污染责任保险的僵局
　　截止2014年《环境保护法》修订通过前，就环境污染责任保险立法而言，我国全国性立法和地方立法虽都有所涉及，但现有立法总体上呈现出数量较少、条款分散、倡导性条款居多、专门性立法稀缺、环境污染责任保险市场运行规则不完整的特点。虽然环境污染责任保险的中央立法已涉及海洋船舶油污、危险化学品内河航运污染、海洋石油勘探开发、海洋油气矿产资源勘探开发、太湖流域污染防治5个具体领域，但从法律渊源类型的多样性、规范内容的相对具体化、程序规则的相对可操作性等角度进行综合比较，只有海洋船舶油污领域的立法尚能基本满足环境污染责任保险实践的最低需求，该领域的现有立法包括：海洋环境保护法》第66条有关建立船舶油污保险的倡导条款，《防治船舶污染海洋环境管理条例》有关行为人取得船舶油污损害民事责任保险或者取得财务担保的行为规范专条（第53、54条）和法律责任专条（第73条），以及交通运输部的《船舶油污损害民事责任保险实施办法》。没有法律责任的法定义务形同虚设，除前述海洋船舶油污领域外，仅有《危险化学品安全管理条例》设计了法律责任条款，瑠而其他三个领域的立法技术仅停留于宣示性立法的初级水平。
　　就相关地方立法而言，自2008年《沈阳市危险废物污染环境防治条例》规定鼓励环境污染责任保险的条款以来，瑏全国范围内的地方立法数量上已超过了20件。立法形式包括地方法规和地方政府规章，但绝大多数条款仅为鼓励性、原则性、不具操作性的规定。2012年以来，个别地方已经尝试超越全国性立法，探索环境污染责任强制保险的地方立法。2012年9月27日湖南省人大常委会制定的《湖南省湘江保护条例》，该条例第44条第2款规定：湘江流域涉重金属等环境污染高风险企业应当按照国家有关规定购买环境污染责任保险。"但该条规定仅属于一种"预备"立法，一旦将来国家制定相关强行立法，则可以转引适用，若没有全国性的强制投保立法，则只是一个"睡美人"条款。2013年11月29日陕西省人大常委会制定的《陕西省大气污染防治条例》，该条例第21条第2款明文规定：省环境保护行政主管部门根据区域环境敏感度和企业环境风险度，定期制定和发布强制投保环境污染责任保险行业和企业目录。"该法已于2014年1月1日起实施，但没有健全的法律体系支撑的该条款之实际执行效果令人怀疑。瑏
　　笔者曾主张修改《环境保护法》时应明文规定国家建立环境污染责任保险制度，并明确列举需要强制投保的情形及其违法责任。然而，《环境保护法》修改的前三次审议稿均未涉及环境污染责任保险制度。虽然环境保护部曾于2012年10月29日首次以不同寻常的方式在其官网上公开其致全国人大常委会法制工作委员会的《关于报送对<环境保护法修正案（草案）>意见和建议的函》，以表达对全国人大环境与资源保护委员会于2012年8月提请全国人大常委会审议的《环境保护法》修正案草案（_审稿）的"悲观"，也曾建议增
　　加规定"环境保险"但直到2014年4月，起草部门才将环境污染责任保险条款首次写入《环境保护法》修订草案二次审议稿（即四审稿），最终修订通过的《环境保护法》新增的第52条首次在我国环境基本法中明文规定："国家鼓励投保环境污染责任保险"。
　　不过，目前《环境保护法》有关环境污染责任保险的规定仅限于原则性的鼓励条款，对此立法起草者的主要担忧是"在我国全面建立环境污染责任保险制度需慎重"，"在建立健全我国环境污染责任保险制度的问题上，除目前已有的法律、行政法规规定的环境污染强制责任保险之外，还是应该鼓励企业自愿购买环境责任保险，这样比较稳妥"，"如果不分青红皂白，要求所有重点排污企业一律投保环境污染强制责任保险，可能会使社会认为政府在帮助保险公司强迫推销产品，对于市场经济和政府形象都是极大的破坏，也有可能造成投保企业怠于认真履行环保义务等道德风险"。

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