四、自然资源国家所有权

　　自然资源国家所有权是自然资源国家主权的直接体现。主权国家对其管辖范围内的自然资源直接享有所有权，因此，国家所有是国家管辖范围内的自然资源所有权的初始状态。虽然在国际上代表国家的只能是中央政府，但对国内而言，中央政府的规模十分有限，其不可能代表国家直接拥有国内全部的自然资源。在这种情况下，一方面，国家将其自然资源所有权“转让”给其他主体如私人、集体等，并用法律直接肯定自然资源私人所有权和共同所有权；另一方面，由地方各级政府代表国家对一部分自然资源享有所有权。于是，在现实中，自然资源国家所有权实际上包括中央政府的所有权和地方各级政府的所有权。

　　自然资源的国家所有权不仅在社会主义国家是一种常态，而且在私有观念盛行的资本主义国家也是一个极其重要的所有权类型。在美国，联邦政府是最大的土地所有者，其拥有占50个州土地总面积的33%的土地，加上州和地方政府拥有的土地，美国政府拥有的土地占美国国土总面积的42%。19世纪晚期，美国政府决定建立国家公园和国家森林。一些自然保护组织也经常把它们取得的土地转让给州或联邦政府。这些在某种意义上都是自然资源归美国政府所有的“表面上确凿的正当理由”。

　　自然资源国家所有权的正当性有其理论依据。在理论上，自然资源权属被分割的越多，“它们之间存在的边界越多，产生新外部性的可能性就越大”，从而越不利于环境保护。无论自然资源归私人所有、集体所有还是国家所有，生态环境都是一种典型的公共物品，而政府作为公共利益的代表者和公共物品供给的保障者，负有保护生态环境的职责，进而拥有相应的生态环境管理权力。自然资源归国家所有有利于生态环境保护。因为：一方面，对自然资源的开发利用在通常情况下都与良好生态环境的维护相悖，生态环境的破坏在通常情况下都是由于自然资源被过度开发利用所导致。要想保护好生态环境，就必须对人的自然资源开发利用行为进行一定程度的限制。在一般情况下，如果被限制的事物由限制者自己掌握，则对该事物的限制就比较容易，在某种程度上限制成本也比较低廉。因此，如果自然资源归国家所有，国家就可以比较便利地按照生态环境保护的需要，对自然资源利用行为进行必要的限制。另一方面，由于生态环境具有整体性和不可分割性，所以对生态环境的管理和保护也应当符合生态整体性的需要，应当尽可能地从整体上对自然资源加以管理，而自然资源归国家所有可以最大程度地做到这一点。

　　实践中，各级政府的自然资源所有权权限应根据自然资源的重要性及其相对独立的生态整体性规模而定。对国家发展和安全具有重大战略意义的自然资源应当由中央政府直接所有，而那些重要性稍差、更差的自然资源可依次划归各级地方政府所有。那些生态规模较大的自然资源应当由管辖范围较大的政府所有，而生态规模较小的自然资源由相应的管辖范围较小的政府所有，甚至在符合特定条件的情况下还可以划归私人所有。美国在野生动物管理方面，管辖地域非常大的政府部门往往管理活动范围较大的野生动物，而私人或地方政府往往管理那些活动范围较小的野生动物。

　　有学者认为，自然资源国家所有权存在以下两方面缺陷：一是由于激励不足，国有自然资源管理者经常采取“无效率甚至对环境有害的管理行为”；二是政府直接管控阻碍了市场对自然资源的自由配置，在一定程度上增加了实现生态环境保护目的的成本，从而导致经济效率低下。笔者认为，自然资源国家所有权或许存在上述两方面缺陷，但即便如此，此两方面缺陷也并不足以使自然资源国家所有权比其他所有权类型在保护生态环境方面效果更差。首先，管理者作出对环境有害的管理行为，这与自然资源国家所有权并无直接关系，不是自然资源国家所有权本身固有的缺陷。在自然资源私人所有权的情况下，政府部门如果不能很好地履行环境保护职责，也会出现破坏环境的极端行为。为了避免政府环境保护职能落空，各国法律一般都强调社会公众的监督作用，赋予社会公众在环境保护方面的知情权、参与权、环境诉权等，这些在一定程度上弥补了政府主导环境保护的不足。其次，在通常情况下，环境保护与经济效率是相冲突的，为了保护环境，有时需要以经济效率的适当减损为代价，但是，不能用经济效率低下来反推政府直接管控自然资源对环境保护无效。从环境保护的视角看，判断一种自然资源所有权成功与否的首要标准，是看其能否实现环境保护目的，在此基础上再进一步考虑其能够带来的经济效率的高低。单纯的市场机制虽然可以提高经济效率，但不能直接触及经济利益场域之外的环境利益，从而无法有效地保护生态环境。

　　五、自然资源所有权类型选择的实践性思考

　　从环境保护的视角看，究竟应当如何选择和配置自然资源所有权是一个非常复杂的问题。如前文所述，自然资源国家所有权是自然资源国家主权的直接体现，是国家管辖范围内的自然资源在产权归属上的最初形态。但是，如果一国管辖范围内的自然资源全部归国家所有，则政府要想保护好自然资源的生态价值，就必然要付出巨大的保护成本。为了减少政府负担，国家可以通过法律直接将部分自然资源划归私人所有或集体共有，从而使私人和集体承担起部分自然资源保护成本。

　　在自然资源私有权正常、有效的情况下，不需要政府实施生态管理权，私主体就有动力和能力保护好归其所有的自然资源。但是，受种种因素影响，现实中私主体保护自然资源的动力和能力可能会逐渐减小乃至丧失，相应地，政府所承担的自然资源保护成本会逐渐增大乃至全部承担。当私主体没有动力和能力保护好归其所有的自然资源时，该自然资源就不适合归私人所有，而应当转化为国家所有。也就是说，自然资源的私人所有权和国家所有权之间可以相互转化，从私人所有权到国家所有权的转化过程是国家负担的环境保护成本逐渐增大的过程；相反，从国家所有权到私人所有权的转化过程是国家负担的环境保护成本逐渐减小的过程。而影响国家负担的自然资源保护成本大小的因素，就是影响私主体自然资源保护动力和能力的大小、强弱的因素。因此，在实践中，国家应在考虑自然资源私人所有权选择符合前文所述的必要条件的基础上，结合地方的实际情况，综合考虑私主体对某一特定区域的自然资源的保护动力和能力，进而决定是否将该区域的自然资源划归私人所有。对于何种自然资源可以划归集体成员共同所有的问题，如前文所述，自然资源共同所有权是一个相对独立和特殊的所有权类型，只有符合一系列限制性条件要求的自然资源，才可以确定为共同所有。

　　其实，从环境保护的视角看，无论是国家所有权还是私人所有权、共同所有权，都是国家为实现环境保护目的而作出的制度安排。在任何一种所有权下，要想有效保护环境，除了所有权人应起主要作用外，社会上其他人员也要予以配合、支持。生态环境保护需要全社会共同参与、集体行动。至于采取何种集体结构才能更有利于实现环境保护目标，这一问题可以通过分析“集体行动的逻辑”来回答。

　　在人数众多的情况下，只有把这众多的人组织化，即使众多的人形成一个集团，才能最有效率地实现他们的共同目标。虽然小集团更容易实现集团目标，但这并不意味着大集团就不能实现集团目标。奥尔森教授曾明确指出：“除非在集团成员同意分担实现集团目标所需的成本的情况下给予他们不同于共同或集团利益的独立的激励，或者强迫他们这么做，不然的话，如果一个大集团中的成员有理性地追求使他们的自我利益最大化，他们就不会采取行动以接近他们的共同目标或集团目标。”也就是说，在人数众多的大集团中，只有对集团成员采取强制措施或者特殊的激励机制，才能够保证集团利益得以顺利实现。一定的强制机制和特殊的激励机制是大集团得以存在并良好运行的前提条件。至于采取何种强制机制和何种激励机制，应根据不同集团的具体情况而定。

　　既然保护生态环境作为全社会的共同目标，其实现有赖于所有社会成员共同努力，那么，根据上述“集体行动的逻辑”，只有整个社会作为一个大集团去行动，才能最有效率地实现环境保护这一集团目标。在国家主权管辖的范围内，在由全体社会成员组成的大集团中，只有政府才能够把绝大多数社会成员的积极性调动起来为全社会共同目标的实现服务。除了政府，任何社会组织和成员都不具有组织和调动全体社会成员的能力。政府是社会大集团的主导者。因此，按照前述“集体行动的逻辑”，要想使生态环境得到有效保护，就应当使环境保护成为政府主导下的社会大集团的集体行动。政府可以通过实施强制机制和特殊的激励机制来保证社会集体目标的实现。

　　由于大集团目标的实现需要有强制机制和激励机制，而机制的有效运行需要成本，所以考虑到自然资源私人所有权和共同所有权在特定条件下保护生态环境的有效性，国家应当考虑自然资源的生态特性、自然资源利用者的情况、自然资源的供给和需求状况以及自然资源所在地的政治、法律环境和文化传统等因素，把符合条件的自然资源划归私人所有或集体共有。这样，既可以给私人有效的激励，也可以避免政府行政成本过于高昂而导致行政无效。在尼泊尔的中心山脉地区，1957年的森林国有化改革导致林木被滥砍滥伐，因为“村民们不再认为他们是森林的所有者或受益者”，但当森林恢复到村社共同所有时，造林活动也相应地恢复了。这一事例说明，从环境保护角度出发，自然资源应主要归国家所有，但在适当条件下，应把部分自然资源划归私人所有或集体共有。

期刊库（http://www.zgqkk.com），是一个专门从事期刊推广、投稿辅导的网站。
　　本站提供如何投稿辅导，寻求投稿辅导合作，快速投稿辅导，投稿辅导格式指导等解决方案：省级投稿辅导/国家级投稿辅导/核心期刊投稿辅导//职称投稿辅导。

　　【免责声明】本文仅代表作者本人观点，与投稿辅导_期刊发表_中国期刊库专业期刊网站无关。投稿辅导_期刊发表_中国期刊库专业期刊网站站对文中陈述、观点判断保持中立，不对所包含内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。请读者仅作参考，并请自行承担全部责任。