六、我国的自然资源所有权类型选择

　　我国是社会主义公有制国家，我国《宪法》第9条明确规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”可见，我国《宪法》没有认可自然资源私人所有权，而只承认国家所有权和集体所有权。《宪法》的这种自然资源所有权类型安排被贯彻和体现在其他有关自然资源的法律规范中。但是，这种安排在现实中似乎无法有效保护自然资源的生态价值，各地自然资源破坏事件频发就是明证。鉴于此，结合前文的理论分析，笔者对我国的自然资源所有权类型选择提出以下几点看法：

　　1.关于自然资源集体所有权

　　随着社会主义市场经济的深入发展，我国自然资源集体所有权已经无力满足有效保护自然资源生态价值的现实需要。如前文所述，自然资源集体所有权要想实现保护自然资源生态价值的目的，就要受到诸多条件的限制，其中最为重要的两个条件是集体组织对自然资源具有高度的生存依赖性和集体成员之间具有利益同质性，而我国目前的自然资源集体所有权已无法满足这两个条件。随着我国社会主义市场经济体制的初步建立和发展，各种生产要素的流动性日益增强，相对封闭的农村集体经济组织已经名存实亡了。在很多情况下，原来作为集体所有的池塘、土地、山林等已经不再是村民们赖以生存的基础，不同村民之间对集体所有的自然资源也不再具有利益同质性。因此，通过集体成员的自利动机来实现对集体所有的自然资源的有效保护，这在我国目前的自然资源集体所有权制度下已经无法实现。在我国，要想通过所有权的途径来有效保护自然资源的生态价值，就应当使自然资源集体所有权被国家所有权和私人所有权所代替。

　　2.关于自然资源私人所有权

　　从环境保护的视角看，在我国，把部分自然资源划归私人所有是可行的。自然资源私人所有权的环境保护功能主要是通过使自然资源的生态价值与其所有权人追求的经济利益之间产生正相关性来实现的。把符合条件的自然资源划归私人所有，可以在降低政府监管成本的同时达到有效保护生态环境的目的。否则，要么环境保护目的不达，要么政府监管成本过大。在我国广大农村地区，政府可以把私人可以控制的部分林木、草场、池塘等划归私人所有。实际上，我国相关法律已经承认了部分自然资源的私人所有权，如《森林法》第27条第3款明确规定：“农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。”

　　3.关于自然资源国家所有权

　　自然资源国家所有权在本质上与环境保护的要求相一致，应当成为我国自然资源所有权的主要类型。但是，这并不意味着国家所有权能够自然而然地实现对自然资源生态价值的有效保护。从环境保护的视角看，我国自然资源国家所有权的实现，还需注意以下两个方面的问题：

　　一方面，合理配置政府的生态管理权。现实中，由于各种原因，各级政府在行使自然资源生态管理权方面的主动性并不相同。自然资源生态管理权在中央政府和省级政府层面一般能够得到主动行使，但到了县级政府和乡镇政府层面，这一政府权能往往就被忽视了，或者被地方经济发展目标所遮盖了。尽管中央政府和省级政府行使自然资源生态管理权的主观能动性较强，但其人力有限，难以对实践中各种各样的自然资源开发利用行为进行直接管理；而县级政府和乡镇政府具有数量多、分布广、人员充足等优势，便于直接管理自然资源开发利用行为。因此，如果能够激发和保障基层政府行使自然资源生态管理权的主动性，就非常有利于实现自然资源生态保护的目标。但是，基层政府毕竟级别较低，管理范围有限，其不可能管理上级政府所直接拥有和控制的自然资源。因此，从政府体系的角度来看，要使政府的自然资源生态管理权得到良好地行使，还必须在各级政府之间合理配置自然资源生态管理权。在自然资源归国家（政府）所有的情况下，为了避免所有者和管理者身份重合而出现某级政府既是“运动员”又是“裁判员”的情况，即出现自然资源归某级政府所有、其生态管理权也由该级政府行使的情况，笔者认为在配置政府的自然资源生态管理权时应遵循以下原则：（1）由某一级政府所拥有的自然资源，其生态管理权由上级政府行使；（2）每一级政府所行使的自然资源生态管理权的范围限于该级政府的管辖范围内；（3）各级政府行使自然资源生态管理权的部门应当统一，并实行垂直领导。

　　另一方面，政府合理行使自然资源国家所有权。要使各级政府代表国家行使好自然资源所有权，除了有效发挥上级政府的自然资源生态管理权和民众监督权的作用之外，还应当考虑自然资源所有权由哪一级政府行使。由于自然资源的生态价值具有整体性且其与自然资源的经济价值不可分割，对自然资源经济价值的开发利用势必影响其生态价值保护，所以在决定由哪一级政府行使自然资源国家所有权时应当考虑如此安排是否有利于自然资源生态价值的保护。通常情况下，自然资源的生态价值保护只有从流域、生态区域等生态整体性出发，才能收到良好效果。因此，笔者建议将自然资源国家所有权按照自然资源的生态整体性要求分配给相应级别的政府去行使，分配的原则是使行使自然资源国家所有权的政府的管辖范围与自然资源的生态规模相一致。如果某种自然资源的生态规模跨越多个省域，则该种自然资源的所有权应当由中央政府直接行使，或者由中央政府设置一个跨省域的派出性机构专门行使。

　　现实中，归国家所有的自然资源遭受破坏往往是由于该自然资源的所有权和生态管理权的双重“失灵”造成的。例如，根据笔者对广西壮族自治区水能资源开发与保护状况的调研，该地区水能资源的严重破坏现象在很大程度上是由于水能资源国家所有权行使的混乱和相应的政府生态管理权的缺位所致。因此，自然资源国家所有权和国家对自然资源的生态管理权，二者的有效行使对自然资源生态的保护都具有非常重要的意义。从理论上讲，如果自然资源国家所有权被交给适当的政府行使，则相应的政府生态管理权就可以成为备而不用的“利剑”，从而减少自然资源生态管理权行使与自然资源经济价值的实现之间的摩擦。现实中，如果政府的自然资源生态管理权比较完善和强大，则即使自然资源国家所有权并未配置给最适当的政府，也可以保证自然资源的生态价值得到良好的保护，只不过此种情况下要耗费较大的生态管理成本。当然，如果需要付出的生态管理成本过于庞大，则政府的生态管理权就无法得到良性实施。因此，合理配置自然资源国家所有权的行使主体，无论在理论上还是在实践中都是非常重要的。

　　七、结语

　　从理论上讲，只要政府的环境保护职责能够不计成本地得到及时、有效的履行，则无论自然资源归谁所有，都可以达到保护生态环境的目的。但是实践中，政府履行环境保护职责的成本应当最小化，这即使不是决定自然资源所有权类型选择的唯一因素，也毫无疑问是一个重要因素，其足以影响自然资源所有权类型选择的结果。在自然资源归私人所有或集体共有的情况下，良好的生态环境永远只是自然资源所有权人追求经济利益的一种“副产品”。要想通过所有权的途径保护生态环境，在任何时候都必须以体现公共利益的自然资源国家所有权为主要选择。我国的自然资源国家所有权是我国环境保护事业的坚实基础，但要使这一基础更好地发挥保护环境的实效，还必须进一步完善自然资源国家所有权行使的相关制度和机制。

　　注释

　　①②③⑦⑧⑩[美]丹尼尔·H.科尔：《污染与财产权：环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京大学出版社，2009年，第1、7、17—18、95—119、114—118、105—107、121、139、123—124、22、27、31、26、28—29、41—47页。④⑤GarrettHardin，TheTragedyoftheCommons，Science，162（1968），pp1234—1248.⑥参见[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，余逊达等译，上海三联书店，2000年，第98—160、221—272、311页。⑨虽然私主体保护环境的“公益心”在理论上也可以成为自然资源私人所有者环境保护动力的来源，但现实中私主体保护环境的“公益心”不仅不具有普遍性，而且不太可靠。作为一种制度，为了避免“自由获取的悲剧”，自然资源私人所有权不能依据环境保护的“公益心”而设立。开放田野制度（openfieldsystem）起源于英格兰，这一制度在从北欧到乌拉尔山脉之间的广阔区域内存续了至少一千年。根据这一制度，可耕种的农田被作为私人财产处理，而不可耕种的或者未耕种的土地被作为集体共有财产轮换用于放牧家畜。只有拥有可耕种土地的人才有权放牧，每个个体的放牧权因其所拥有的可耕种土地的数量而受到限制。除了集体的成员，任何人只要将家畜置于该集体用于放牧的土地上，就会被视为侵犯者。（参见[美]丹尼尔·H.科尔：《污染与财产权：环境保护的所有权制度比较研究》，严厚福、王社坤译，北京大学出版社，2009年，第122—126页。）参见[瑞典]托马斯·思德纳：《环境与自然资源管理的政策工具》，张蔚文、黄祖辉译，上海三联书店，2005年，第98、97页。政府在环境保护中应起主导作用的观点已得到众多学者认可。对于自然资源而言，政府的环境责任体现在其拥有自然资源的生态管理权并负有管理好自然资源生态的职责。[美]凯斯·R·孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武、胡爱平、乔聪启译，中国政法大学出版社，2002年，第2—3页。[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海人民出版社，1995年，第2—3页。尽管不同学者对自然资源所有权尤其是自然资源国家所有权的性质存在不同认识，但这并不影响对自然资源所有权的类型选择进行考察。广西壮族自治区的水能资源非常丰富，全区水能资源可开发量为2273万千瓦时。但是在广西，由于水能资源的国家所有权由县级人民政府行使，县级人民政府对其管辖范围内的水能资源可以独立授权私主体进行开发利用，于是一些地方政府为追求GDP增长而任意授权私主体开发水能资源（主要是建设小型水电站），对此，上级政府或者放任不管，或者想管理但找不到法律依据，致使水能资源被无序开发，私主体之间甚至出现倒卖水能开发权的现象，水资源破坏与浪费问题非常严重。

 

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